江蘇開發區轉型升級的新趨向

　　江蘇開發區包括經濟技術開發區、高新技術開發區、出口加工區、旅游開發區和農業開發區等多種類型。在布局上，基本形成了多層次、多形態、點軸分布的特點。在規模、水平和發展速度等方面都位居全國前列，是全省對外開放的重要基地和經濟增長的重要支撐。近年來，各級各類開發區發展的不均衡性日益加劇，總量、規模、效益、環保、高新技術比重等未得到全面發展。同時，開發區分類不明，功能不清，一定程度上造成發展目標的不確定。為解決這些問題，江蘇開發區正在探索開放型經濟發展戰略、多層次空間布局調整和體制機制創新相結合，工業化、城鎮化和市場化相結合，從土地開發到產業開發再到城市功能開發，使農民、農村和農業共同分享開發區發展成果的路徑。
　　當前，江蘇開發區正處于從快速發展階段向轉型升級階段轉化的關鍵時期，江蘇率先轉變發展方式的要求加大了開發區轉型升級的必要性與緊迫性，并創造了必要條件。在很大程度上，江蘇新興產業倍增、現代服務業提速、傳統產業升級，關鍵要看開發區。
　　
　　一、增長方式轉型：由要素驅動轉向創新驅動
　　
　　毋庸諱言，傳統開發區是靠廉價的土地和勞動力，以及相對被低估的環境保護、資源價格等條件發展起來的。這在開發區發展的初期階段是必須的。但快速發展了20多年，對江蘇來說，資源、能源和環境成了新的硬約束，因此，江蘇的開發區需要盡快率先轉變增長方式，走集約化經營之路，由資源依賴向創新驅動轉變、向創新型經濟升級，著力建設產業高地、創新高地和人才高地，加快提升自主創新能力、國際競爭力和可持續發展能力。
　　在創新驅動型經濟中，投資環境的內涵已經不再僅僅是硬件條件，更重要的是營造良好的軟環境，其核心是以創新型企業成長路線為主軸，構建區域創新體系。對創新型企業提供從種子期到上市成熟期全過程的政策支撐，涵蓋創業輔導、孵化器、加速器、公共技術平臺、研發資助、創業投資、信用擔保、知識產權保護、上市輔導等諸多創新環節。在此基礎上，加速高端集聚，以創新集群促進創新創業創造。要建成一批創新型開發區，使其不僅成為創業中心，更成為創造中心，變“江蘇制造”為“江蘇創造”。
　　
　　二、功能定位轉型：由產業園區轉向創新型經濟的先導區
　　　
　　傳統的開發區建設大多做的是“微笑曲線”的中段(底部)，也就是低附加值的加工、制造環節，其功能定位是“世界工廠”。隨著江蘇經濟向輕型化、軟性化、高端化的演進，一些傳統工業園區正在向新興產業、現代服務業集聚區轉型，也就是走向“微笑曲線”的兩端，做研發設計、技術開發、品牌推廣，以及市場開發、銷售、物流等高附加值環節，其功能定位轉向創新型經濟的先導區。
　　在這一過程中，需要進一步加大服務經濟的開發開放力度，從財稅、信貸、土地和價格等方面完善促進服務業發展的政策體系，重點發展現代服務業，規范提升傳統服務業，著力培育一批具有自主知識產權和知名品牌、具有較強競爭力的大型服務企業或企業集團，形成企業成群、產業成鏈、要素成市、園區成網的現代服務業和新興產業互聯互動、高端融合的創新型經濟集聚區。
　　同時，從“世界工廠”到總部經濟集聚區也是江蘇部分產業園區轉型發展的新方向。尤其是那些已有高端產業基礎的城市開發區，其功能定位應從傳統的產業園區向總部經濟集聚區轉變，著眼于要素資源和基礎設施的共享，區域協同發展和融入國際化，將開發區建設成為名副其實的城市創新系統和國家創新體系建設先導區域，成為引領新型工業化、城市化和國際化的高端智能集聚和融合區域。
　　
　　三、空間布局轉型：由區域“孤島”轉向現代化新城區
　　
　　傳統開發區的優勢是在相對獨立的環境下形成的，忽視了產業園區建設對城市化擴展的區位貢獻，不僅導致了城市就業分布與居住分布的空間錯位，而且帶來了生產性投資比重偏高而生活性投資比重偏低的失調現象。在一定程度上，開發區成了一個“孤島”。
　　當前江蘇許多開發區基于實際需求和現有實力，開始走上由“區”向“城”轉型的發展道路。開發區由“區”向“城”的轉型，其特征往往是綜合的、多樣的、漸進式的，一般體現在四個方面，一是綜合性功能的強化，特別是為產業配套的研發功能與現代物流業、現代商貿業、居住和商業服務功能比重不斷加大；二是空間規模的擴大，在經濟產出增大的同時對土地等投入性生產要素的需求大量增加；三是與主城及周邊地區互動性的加強，并逐步有力分擔主城功能，成為連接城市中心和外圍城鎮的空間紐帶，促進主城向多中心或組團式健康發展；四是人口集聚度的提高，且與其經濟增長、空間規模擴大等橫向因素以及自身的縱向發展協同進行。
　　
　　四、發展路徑轉型：由線形經濟轉向循環經濟
　　
　　傳統開發區的發展路徑是由“資源一產品一消費一排放”所構成的物質單向流動的線形經濟。循環經濟倡導的是一種建立在物質資源不斷循環利用基礎上的經濟發展路徑，它要求經濟運行遵循自然生態系統規律，組織成一個“資源一產品一消費一再生資源”的物質反復循環流動的過程，這樣既使物質資源得到充分合理的利用，又將經濟活動對環境的影響降低到盡可能小的程度。從而形成一種“低消耗、低污染、高利用率和高循環率”的新的經濟發展路徑，實現經濟效率性和環境合理性的協調共進。
　　生態工業園區就是依據循環經濟理念和工業生態學原理建立的一種新型工業園區。它通過成員之間的副產物和廢物的交換、能量和廢水的逐級利用、基礎設施的共享來實現園區經濟效益和環境效益的協調發展，是區域層面循環經濟的表現形式和具體實踐。要克服過去把開發區作為工業企業疊加的陳舊觀念，努力形成企業之間相互協作、相互配套、相互循環的生態系統。落實國家產業政策，嚴格限制高能耗、高物耗、高污染項目，加快淘汰落后工藝、設備、技術和產品，把符合開發區產業發展方向、滿足產業鏈需要的資源消耗低、環境污染少、科技含量高的項目作為優先招商項目，致力于綠色招商、環境招商。致力于科技創新，發揮科技在資源節約利用和環境保護方面的重要作用，實現開發區由單純工業園區向生態工業園區的轉變。
　　
　　五、成長模式轉型：由外延式擴張轉向差異化、特色化發展
　　
　　傳統開發區的成長過分強調經濟增長速度和規模的擴張，偏重于“快”。對土地、基礎設施等基礎性的資源依賴較大，土地開發是主要的形式。產業結構上多以加工制造型產業為主，開發區內的產業大都自成一體，與當地經濟聯系較少，對本地企業的影響較小，產業關聯度較低。由此帶來效益的低度化，就土地資源、基礎設施投入及投資產出而言，邊際開發效益偏低。在一定程度上也造成了土地、資源的浪費，導致了當前很多開發區發展緩慢、包袱過重。
　　在開發區的轉型升級中，應根據發展規模、階段、定位不盡相同的狀況，實行差異化發展戰略，避免開發區之間的“同質化”競爭。蘇南、蘇中、蘇北各級各類開發區都應因地制宜，根據各自的自然資源稟賦條件、經濟發展水平和區位優勢等因素，按照區域比較優勢原則，確定各自優先發展的主導產業，明確各自的發展定位。鼓勵各級各類開發區在差異化發展的基礎上，建立多層面、全方位的良性互動、“雙向配套”的合作共贏機制。鼓勵開發區之間在干部和人才、園區建設、成功經驗等方面開展廣泛的合作與交流，在企業之間組織各種戰略聯盟。
　　與此同時，推進各級各類開發區的特色化發展，培育各自的核心競爭力，避免開發區之間的“同構化”競爭。從當前特色開發區建設來看，主要有三種：一是區域品牌特色開發區建設，如淮安的臺資工業園、鹽城的韓資工業園等，這是在政策優惠趨同、弱化，投資硬環境水平不斷接近的情況下，開發區以區域的品牌特色來區隔競爭對手，進一步提高其核心競爭力的重要手段；二是資源特色開發區建設，資源特色可以從多方面來體現，可以體現在消費資料生產上，也可以體現在生產資料生產上，還可以體現在知識生產、人力資源培訓上等等，以此形成獨具特色的極具競爭力的產業；三是功能特色開發區建設，應積極鼓勵符合條件的開發區設立軟件園、研發城、藥谷、保稅區、保稅物流中心、保稅倉庫、出口監管倉庫等，并將其納入區域發展中進行整體管理，有效整合各類經濟功能區域資源，實現聯合發展，更好地發揮開發區對經濟社會發展的輻射和帶動作用。同時，區域內部各類開發區的功能也要進行合理分工。
　　
　　六、管理體制轉型：由“政企合一”轉向“政企分開”
　　
　　傳統開發區大多由政府興辦，開發區管委會的領導干部大多由政府任命，實行政企合一的開發和管理模式，一般稱為“一套班子，兩塊牌子”。由于開發區管委會兼具管理者和開發商雙重職能，在開發區初創階段，運作效率相對較高。其缺點是政府直接領導，有關部門介入較多，需要協調的事很多，開發區的發展受當地政府及有關部門的行政效率影響很大。同時，因地方局部利益主導開發區規劃，易于導致產業布局雷同、基礎設施重復投資和惡性競爭現象，各開發區之間的分工和協作網絡也難以真正形成。
　　要消除上述弊端，必須推動政企分開，明確權責劃分，構建“精干、高效、服務、市場化”的新體制。對大多數開發區而言，可構建領導小組、管委會、經營服務三層管理結構。第一層是領導小組，由地方主要領導掛帥，相關部門為成員單位，成立重大項目綜合協調領導小組，作為開發區管理與發展的決策層，協調開發區重大事項。第二層是管委會，要明確管委會的主體地位和管理權限，壓縮管理層級，實行扁平化管理，提高行政效率，形成職能完整、職權合理、功能完善、工作高效的開發區行政體系。第三層是經營服務層，一般包括開發公司、創業服務中心以及各類中介服務機構等，通過基礎設施建設、自建載體建設、投融資、技術引進、產品展銷、提供生產經營場所、資金支持、信貸擔保、技能培訓、信息服務、后勤保障等方式為區內企業提供管理和服務。
　　在此基礎上，采取“市場化運作、公司化管理”模式，樹立以企業家精神經營開發區的理念，切實向“市場化”轉變。在堅持政府主導的基礎上，用市場化的手段來實現資源的最優配置，在市場運作過程中，要兼顧社會效益和經濟效益，實現國有資產的保值與增