傳播交易:美國傳媒制度供給的根源分析

　　隨著全球化進程的不斷加劇，美國傳媒在世界范圍內的規模和影響力也在迅速擴張，究其緣由，是制度在起作用。中國經濟學家吳敬璉在考察美國高新技術發展時，提出了著名論斷：“制度重于技術。”這一規則實際上也適用于以高科技為依托的美國傳媒業，美國傳媒技術的發展得益于傳媒制度的供給。然而，研究者對于美國傳媒制度供給的社會根源卻較少談及。我們認為，美國的傳媒制度是傳播交易的典型表現，它既推動標準化，又強調分權，既強調商業主義，又強調空間擴展，體現了傳媒技術、政治和社會的共同需要，因此確立了其獨特的可持續影響力。隨著中國的傳媒新一輪改革的啟動，傳媒制度供給成為傳媒發展的熱門話題。
　　
　　一　美國傳媒制度供給的變遷歷史
　　
　　傳播控制似乎不可避免，傳播學創始人威爾伯·施拉姆指出，“每個國家都許諾給人民以表達自由，然而各國都或多或少地對它的大眾媒介加以控制，正如對它所有的社會機構加以控制一樣。”從媒介發展歷史看，國家對電子媒介的管理要比印刷媒介嚴厲得多，大都設立了專門的管理機構。美國的管理機構主要是聯邦通訊委員會。
　　1927年，聯邦通訊委員會(FCC)的前身“五人無線電委員會”就誕生了，1934年增加至7人。它最初的使命似乎是專門的頻率分配的協調機構，存在的時間被暫定為一年。1927年《無線電法》作為傳媒監管的法律體系就被確立下來(Radio Act of 1927)，1934年國會通過了第二部傳播法——《電信法》(Communications Act of 1934)，不斷變革的傳媒管制政策也適應了傳媒發展的需求，為聯邦通訊委員會及相關機構提供了持續存在的能力。此后62年傳媒政策基本上沒有調整，不過卡特時期已經有動向放松傳媒管制，這促使新《電信法》于1996年獲準通過，這次變革具有里程碑式的意義，極大地適應了傳媒的市場化趨向，歐洲許多國家緊隨其后，在21世紀到來之時也作了相應的調整，如法、德等國的私有化政策。
　　
　　二標準化與分權化
　　
　　標準化是美國社會廣為接受的觀念。美國社會對于標準化情有獨鐘。正如法蘭克福學派指出的那樣，美國的(傳媒)生產方式的標準化受到追逐利潤的欲望主宰，就像其他工業一樣，故可謂“文化工業”。美國社會法律數量之多、種數之多，是其他國家無法比擬的，正是因為有這些法律制度作基礎，美國的相應領域活動實現了規范化。這些制度構成了傳播的交易規則，即有了相應的規則，傳播就會形成秩序化過程。缺乏標準化的規則或者無規則就會導致效率下降。
　　西方諸多國家對傳媒的管制都基于“廣電頻譜的缺乏”，這一點在美國卻不甚適用。在美國，最初的管制卻是為了消弭傳媒之間的混亂。此前，廣播臺的頻率沒有專屬權，彼此之間信號相互干擾，廣播界的自律沒能成為解決這一混亂狀態的有效辦法。1927年聯邦無線電委員會成立，負責“仲裁廣播活動，監控發射臺的功率，分發許可證以控制從中可能產生的新的商業道德觀念。”這種管制很少被質疑，因為“經濟自由主義作為信條被確立下來的美國，在自上而下經歷了最初的混亂以后又受到了束縛”，這就回答了制度經濟學家羅納德·科斯在《聯邦通訊委員會》一文中提出的疑問：高度珍視自由的美國傳媒為什么沒有對傳媒活動的控制質疑，而情愿接受聯邦委員會的管制(1959)。科斯指出，聯邦通訊委員會確立了傳媒存在的最重要基礎——產權。產權保障了傳媒的發展，它事實上促進了廣播業的發展，這表明制度供給有其獨特的價值，制度的控制保證了傳媒發展的規范。
　　此后，聯邦通訊委員會(FCC)成為標準化的創立和執行機構。FCC于1934年《電信法》在媒介的標準化過程中起了重要作用，它規定：無線電波的公共所有權、FCC的任命和組成、FCC根據公共利益頒發廣播執照的權力、規則制訂和上訴的程序、禁止事前審查以及涉及在大選期間臺站使用的管理的315條款等。FCC的政策使我們看到實現了標準化的巨大好處，將制度的協調功能充分發揮出來，它大大推進了所有權的多樣化，有助于增進公共利益。
　　當然，聯邦通訊委員會之所以如此發展，原因在于它并不是唯一掌控權力的機構。聯邦通訊委員會的存在，是依據美國國會的要求而存在的，是廣播界競爭的需要，是多種力量綜合的結果，它的權力是多元分權所決定的。在這種體系中，媒介公司可以通過分權的機構對其施加影響力，以媒介產品的直接控制來推行提升其利益的觀念。來發揮影響力，加上巴格迪肯的形象比喻所揭示的，美國擁有一個“秘密情報部門”(2000)，其暗指存在于社會中政府領導下的宣傳體系，實現了媒介利益與政府的控制抗衡狀態。
　　在美國，對電子傳媒制度供給起作用的權力主體很多。就聯邦通訊委員會本身而言，其權力不是自賦的，它是國會的權力執行主體。在正式權力的構成中，總統有權對其進行指導，一般地說，總統有權任命該委員會的主席；此外，還有一些聯邦機構對傳媒制度供給起作用，如公平部(Department of Justice)，特別關注傳媒的融合中的違反競爭行為，它也有權懲治傳媒違法行為；還有聯邦貿易委員會和國家電訊和信息管理委員會對傳媒政策的出臺提供建議和咨詢，它甚至還參與到高清電視的發展中。電子傳媒管制的政策也有可能來自非正式的管理機構，如作為行業指導機構，美國廣播委員會(NAB)就成功地確立電視播放廣告的參考標準。這些正式機構和非正式機構的權力共享，保障了傳媒權力不至于被一個權力主體壟斷，事實上也推動了傳媒的標準化，加強了傳媒的競爭力，為美國的媒介產業發展壯大起著關鍵性作用。
　　
　　三　制度供給是美國傳媒商品化、空間化和技術化三位一體的體現
　　
　　美國的傳媒在不斷放松的管制政策影響下，正朝著三個方向發展：商品化、空間化和技術化，這一歷史可以溯源到廣播的誕生。商品化指的是美國的傳媒評價體系是傳媒商業利益的獲致。空間化指的是傳媒的市場范圍已經超越了美國本土，成為全球化傳媒。技術化是美國傳媒對技術的高度敏感和利用。商業化的發展不是新近發生的事情，而是從一開始就成為評判媒介的標準，它促使傳媒的內容與廣告之間發生奇怪的聯系，在美國，廣播節目從一開始就被設想為廣告服務。這一趨勢隨著媒介的發展而不斷加強，特別是媒介化社會的到來。美國的傳媒創制了媒介化社會。媒介化社會有三個主要標識：大眾傳媒與受眾的互動增強，受眾獲取信息豐富化與便捷化，信息傳播全球化。這就產生了傳媒與受眾的新型關系，超越信息傳播者和信息接受者的復雜關系。受眾被認為是商品，被廣泛地出售以獲取利潤。批判學者斯密塞認為，“大眾媒介的構成過程，就是媒介公司生產受眾，然后將他們移交給廣告商的過程。媒介的節目編排是用來吸引受眾的，這與以前小酒店為了吸引顧客飲酒而提供的‘免費午餐’沒有太大的差別。”
　　美國傳媒制度的供給是加強媒介化社會的重要力量。聯邦通訊委員會對傳媒的高度商業主義進行保駕，對傳媒的空間擴展進行護航，這一點在傳媒競爭的制度供應上得到了充分的反應。美國的傳媒制度鼓勵競爭，最初傳媒制度的供給是以美國市場為基礎的競爭，后來擴張到以全球市場為基礎的競爭。1927年的《無線電法》關注的是美國國內的無線電混亂的狀況，對新興媒介廣播的發展構成了不利。由于缺乏管制的無線電臺迅速發展，形成了一家獨大的局面，委員會決定將美國的廣播網進行拆分，以滿足人們對公共服務的需要。其實，本質上的問題是，如果任憑NBC發展，就會形成壟斷，構成市場機制的嚴重失靈。該委員會在削減廣播臺方面大刀闊斧，似乎實現了“一臺一頻道”的目標，即設立一組“清晰頻道”，每個頻道只允許一座電臺在夜間使用，以實現城鄉結合，結果這些清晰頻道(共57座，其中55座)被主要廣播網擁有。1934年的《傳播法》，對于傳媒的競爭有了更大的可控權力。之所以會出現這種局面，是因為傳媒公司的市場化得到了制度供應的保障，美國家庭受惠于羅斯福新政91％以上的城市家庭和70％的鄉村家庭擁有收音機，收音機的擁有量超過了電話的擁有量，廣播網已經延伸到海外。
　　隨著傳媒市場的開拓，美國傳媒對于技術的革新不斷加快。聯邦通訊委員會對傳媒技術的開發并沒有作出限制。相反，它是在實踐成功之后得到支持的。以電視為例，頗有些廣播誕生之初的競爭局面，電視尺寸相差很大，從3英寸到12英寸都有，但很快就獲得了商業化的節目傳送資格，1941年委員會批準18家電視臺投入商業運營。到了20世紀80年代，利用衛星傳送節目獲得聯邦委員會的認可。這些新型的傳播系統不可避免地為獲得廣告費而展開競爭，委員會也樂見其成。20世紀90年代中期，小貝爾電話公司獲準利用電話線路傳送電視節目以后，傳媒技術引發了新的媒介融合，聯邦通訊委員會新推出的《電信法》，就是為技術讓路的制度方案。媒介融合引起了跨媒介的廣告競爭。1996年的《電信法》實際上推動了電信業的所有領域展開競爭，跨市場的準人障礙消失了，它持續地推動競爭，實現了商業發展和空間擴張，也鼓勵了新電信技術的開發。
　　
　　四　傳媒制度供給是典型的傳播交易
　　
　　美國傳媒制度的供給是美國社會移民文化的延續和保障。美國傳媒與其管理機構之間的交易行為，從本質上說，是美國移民文化的再現。
　　正如科斯指出的，聯邦通訊委員會對產權格外重視，是美國的移民文化的結果，這點可以從美國人對于政府的特殊態度看出。如聯邦通訊委員會確立了產權制度，順應了移民文化的需要，傳媒的發展加速了政府的作用，即保障公共服務的需要，凸顯了傳媒的社會責任。如1927年《無線電法》確定傳媒生存的基本原則——PICON原則——即傳媒要為“公眾利益、公眾便捷和公眾需要服務”，這主要是傳媒被認為與公共利益相關，電子傳媒的“一種主要政策形式可以被當成是‘公共服務’的一種”。
　　當政府為傳媒設定了交易規則，商業化的危害就會在傳媒的進一步發展中被大大輕視，這為美國傳媒制度供應建立了極好的基礎，政府據此確保傳媒制度順應市場的發展，適應商業的需要而設置法律制度。FCC曾于1997年3月27日公布了《網絡與電訊傳播政策》報告，對網絡與傳統媒體進行了比較評估，提出了有關互聯網管制的基本原則：政府應避免對網絡傳播行為進行不必要的管制，對于傳統媒體管理的規范要有選擇地適用于網絡管理，政府鼓勵網絡行業的自律。與此相對應，祭出傳媒的控制大旗，為保障移民文化而提出傳媒的《傳播正派法》。由于該法從形式上損害了個人的言論自由，因此遭到了抵制。
　　
　　五　小結
　　
　　以美國為代表的傳媒管理制度是一種典型的傳播交易。美國的傳播制度很大程度上是歷史發展的必然，其制度供給的關鍵在于確保從傳媒基礎設施的規定上立法，對于傳播內容的限制并不多見。美國傳媒指的重要評價依據是能否為美國社會帶來足夠的利潤和擴展美國傳媒的市場，這兩者相輔相成。通過標準化實現了傳媒發展的方向，提供了傳媒的技術制度構成，適當的分權顯示出傳媒制度供給的多元利益，政府在其中所起的作用實際上相當有限，它既是美國傳媒市場化取向的結果，也是美國交易性文化的必然產物。唯有如此，美國的傳媒制度表現出高度的可持續發展特點，保障了商業需要，也加強了傳媒的公共服務特性，也確保了美國傳媒的技術化進步，從而為美國傳媒迎接全球化時代的到來作出了，卓越的籌