關于農村土地流轉制度改革的思考

　　摘 要：長期以來，我國城鄉分離形成了土地二元結構。受城鄉土地管理二元體制的約束，農村土地產權制度有許多不完善的地方，如農村土地產權主體不清晰，農村集體建設用地使用權流轉受到極大限制。造成城市與農村同類用途的土地不能實現“同地、同權”，農民擁有的土地產權收益難以實現，不利于城鄉統籌和“三農”問題的有效解決。黨中央、國務院審時度勢，做出了統籌城鄉發展這一重大戰略部署，為更好地貫徹落實十七屆三中、四中全會和中央一號文件精神，進一步穩定農村土地承包責任制，加快農村土地承包經營權規范、合理、有償流轉，促進農業產業結構調整，拓寬農民增收渠道，加快農村勞動力轉移步伐，文章以山西省太原市為例，就加快推進農村土地承包經營權流轉進行了思考。
　　關鍵詞：農村 土地流轉 制度改革 建議
　　中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2010）12-041-02
　　
　　“加強土地承包經營權流轉管理和服務”，是黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的重要內容。加快推進農村土地承包經營權流轉，不僅是廣大農民群眾和基層的呼聲，更已被決策層所肯定和推動。尤其在當前把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求，把發展現代農業作為轉變經濟發展方式的重大任務的大背景下，加強農村土地流轉有很重要的現實意義。
　　一、深化對農村土地流轉的認識
　　1.對土地流轉的認識。根據《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，土地流轉是指在家庭承包的基礎上實行土地經營權流轉，主要形式有：轉包、互換、入股、出租、轉讓、委托流轉等形式。
　　農村土地流轉包括農村集體用地承包經營權的流轉和農村集體建設用地流轉。農村集體建設用地流轉就是在城鎮工礦建設規模范圍外，宅基地、集體公益建設用地，凡符合土地利用總體規劃、依法取得、并已經確認為經營性的建設用地，可采用出讓、轉讓等多種方式有償使用及宅基地換商品房和社保等形式流轉。上述流轉中農地農用的流轉主要歸農業部門管理；而農地非農用和農村建設用地流轉管理主要歸國土部門。目前全國農村集體土地流轉分為三個部分：一是改革實驗區。2007年6月，國務院批準重慶、成都作為全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區。二是城鄉建設用地增減掛鉤試點。主要為國土資源部確定的天津、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、廣東、四川、重慶等地。三是集體建設用地流轉試點。即廣東順德、四川成都、安徽蕪湖等地。由于我省目前尚不屬于上述試點和實驗區，沒有中央給予的相關政策，所以在這里主要就農地農用的流轉進行分析研究。
　　2.正確理解和處理農村土地流轉與農業適度規模經營的關系?，F代農業需要發展規模經營。我國人多地少、農民比重大，在相當長時期內不可能大量轉移的國情，決定了我國大多數地區靠集中土地來實現農業適度規模經營在相當長時期內是不可能的?，F實的選擇是：在少數確實具備條件的地方，通過正確引導農民依法自愿流轉土地逐步實現規模經營的同時，積極探索在堅持家庭承包經營基礎上，走出一條通過多種形式的合作服務實現農業生產布局區域化、生產專業化、標準化和服務規模化、社會化的農業適度規模經營的路子。發展農業適度規模經營必須堅持家庭承包經營制度，充分尊重農民的土地承包經營權。不能一講農業規模經營就必須實行土地集中，將家庭承包經營與農業適度規模經營對立起來。要充分認識到：農民家庭承包經營不僅與適度規模經營不矛盾不對立，而且迫切需要并完全可能通過多種形式的合作服務實現適度規模經營，將農民家庭承包經營有效融入現代農業社會化大生產和大市場。在我國農村人多地少和實行家庭承包經營的條件下，土地流轉是實行土地集中式規模經營的前提，土地流轉的速度、范圍和規模，決定了實現這類規模經營的速度、范圍和規模。由于在相當長時期內，我國農村土地對農民有很強的社會保障功能，農村人口難以大量轉移，因此，農村土地流轉的速度、范圍和規模十分有限，發展土地集中式規模經營的速度、范圍和規模也十分有限，這是一個漸進的過程。在土地流轉中，必須依照《農村土地承包法》和中央有關政策規定進行，堅持依法、自愿原則。絕不能脫離實際，盲目追求經營的速度和規模，人為定指標、求速度，違背農民意愿，強行推動土地流轉。同時，發展適度規模經營要堅持因地制宜、形式多樣，根據各地的實際情況和農民要求，選擇發展適度規模經營的具體形式。農民作為農村土地承包經營權和參與農業適度規模經營的主體，無論發展哪種形式的適度規模經營，都必須充分尊重農民的主體地位，決不能違背農民意愿強制推行。
　　3.正確認識承包土地入股與企業搞股份經營問題?！掇r村土地承包法》起草中曾涉及到是否允許承包土地入股和抵押問題，考慮到土地入股可能使承擔倒閉清算和抵押無償還能力時農民將失去土地，因此，正式頒布施行的《中華人民共和國農村土地承包法》最終沒有規定允許承包土地入股和抵押，目的是為了防止農民失去土地。但該法律規定允許農戶之間以承包土地入股經營農業，如果入股經營失敗農民可以收回自己的土地，并不冒喪失土地的風險。因此，如果要突破現行法規和可能導致農民失地問題還有待深入研究。對于是否允許農民承包土地入股和抵押問題，應當準確把握相關法律規定的一個基本立法精神：那就是不允許將農民具有社會保障功能的承包土地用作任何風險投資，目的是切實保障農民不失去土地。工商企業進入農業產業和農業經營，完全可以同農民協商，在依法自愿的基礎上，通過租賃等方式獲得土地經營權，從各地所取得的成功實踐看，也是如此。
　　4.正確認識工商企業租賃和經營農戶承包地問題。近些年工商企業通過流轉租賃農民土地經營農業仍有增無減。從實際情況看，多數企業不僅沒有與農民形成土地權利和利益的對立沖突，還給農民帶來了提高土地收益和就業的機會，發揮出了積極的帶動作用。目前絕大多數進入農業經營的企業都已成為農業產業化經營的龍頭企業，憑著雄厚的資本、高效的農業經營項目、現代農業的生產經營模式，已成為推動農業產業化經營、調整農村農業產業結構、推進現代農業建設和帶動農民增收的重要力量。因此，工商企業要始終堅持幾個重要原則：堅持家庭承包制，充分尊重農民的土地承包經營權；堅持自愿，完全由企業與農民依法自主平等協商，不允許任何組織和個人強行流轉；確保農民的土地收益，健全企業與農民利益的連接機制；堅持依法經營，不改變土地農業用途。
　　5.正確認識政府在農村土地流轉中的作用。政府在農村土地流轉中應做好以下工作：一是抓好宣傳，讓廣大基層干部和農民群眾準確掌握有關農村土地流轉的法律政策精神，依法規范實施流轉。二是加強流轉規范管理和服務。重點是實施流轉備案制和合同制，準確掌握流轉動態和信息，指導流轉雙方依法建立規范的流轉關系；探索建立健全流轉機制，提供全方位流轉服務。三是健全流轉糾紛調處機制，及時受理和調處流轉糾紛。四是因地制宜為土地流轉創造條件。重點是搞好農業基礎設施和農田基本建設，有條件的地方在不增加農民負擔的前提下組織開展土地整理，改善生產條件，為農民流轉土地和提高土地流轉收益創造條件。財力許可的地方還可將流轉補貼列入支持農業發展項目。
　　二、太原市農村土地流轉現狀
　　1.基本情況。太原市作為能源重化工基地，第一產業占全市GDP的份額一直很小，2009年僅為2%。全市城鎮人口287.92萬人，鄉村人口62.26萬人，城鎮化率居全省之首，是明顯的“大城市小農村（人口定位）、大工業小農業（經濟定位）”的結構格局。在此基礎上研究農村土地流轉問題有很強的針對性和可操作性。
　　
　　近年來，太原市各縣、市、區在堅持家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循“依法、自愿、有償、合理、有序”的原則，對農村土地承包經營權流轉進行了有益實踐。調查資料顯示，太原市農村土地流轉逐步推進，流轉規模日趨擴大。截至2009年底，全市家庭承包耕地總面積170.89萬畝，承包農戶29萬戶。土地流轉面積12.7萬畝，占全市土地承包面積的7%；流轉農戶3萬戶，占家庭承包經營農戶總數的10%。
　　從流轉方式看:互換2.2萬畝，占流轉耕地面積17%；轉包5.1萬畝，占流轉耕地面積40%；租賃2.8萬畝，占流轉耕地面積22%；轉讓0.3萬畝，占流轉耕地面積2%；委托流轉1.2萬畝，占流轉耕地面積10%；其他形式1萬畝，占流轉耕地面積7%。其中流轉到農戶和種糧大戶的10.9萬畝，流轉到企業的1.38萬畝，流轉到農業合作社的0.6萬畝。
　　具體呈現出如下特點：第一，流轉進程加快，2009年比2008年增加了7萬畝。第二，流轉主體多元化，社會工商企業、農業產業化龍頭企業、農民合作社成為流轉主體。第三，產業經營差異化，流入農戶的土地以糧食作物和蔬菜為主；流入企業的土地以苗木花卉為主。第四，流轉形式多樣化，租賃、入股、轉包、委托流轉等多種形式并存。第五，區域發展差異化，在農業基礎強、土地資源好的清徐、晉源、小店流轉的面積大，其它地區相對比較少。第六，以農戶自發流轉為主，占70%；委托流轉為輔，占30%。
　　近年來，典型的土地流轉案例有：山西省的著名企業山西水塔老陳醋集團，流轉土地1萬畝，規模種植釀造高粱，就近解決了原料問題，擴大了生產線。清徐縣徐溝鎮西懷遠村的根生種植專業合作社，通過租賃周邊地區的2500畝耕地種植糧食和蔬菜，成為省城有名的種植大戶，并成為山西農民代表參加了在太原的迎奧運火炬傳遞。美特好、康培、六味齋、金虎、大禾等通過土地流轉，盤活了土地資源，解決了規模經營用地難題，更重要的是通過返聘農民切實提高了農民的收入。
　　2.太原市農村土地流轉中存在的問題。土地流轉在有效配置資源、推進農業結構調整、發展適度規模經營、促進農村勞動力轉移、增加農民收入等方面成效顯著，但由于這項工作目前尚無明確的政策規定，總體上還處于自發階段，存在盲目、無序、不規范等問題，具體表現在以下幾個方面：
　?。?）農村土地流轉機制尚不完善。長期以來，各級政府對農村土地承包經營權流轉研究指導不夠，缺乏配套扶持政策，缺乏相應的土地流轉服務、監管機構。以國土部門為例，由于沒有建立城市綜合片區地價體系，土地流轉工作至今一直處于由土地流入方和流出方自行聯系、游離于政府的有效監管之外的邊緣狀態。尤其是處于弱勢的農民群體，常常發生被農村兩委干部“越位代言”情況，而失地農民的權益無法保障。
　?。?）農村土地流轉服務機構不健全。土地承包合同管理在農業部門，土地征用占用審批在國土部門，當出現糾紛后需要政府部門協調處理。同時根據《農村土地流轉承包糾紛仲裁法》明確規定成立縣級仲裁委員會和農村土地承包流轉服務中心，并規定免費服務。但是太原市除清徐、陽曲、古交、婁煩設立相應機構外，其他區縣是兼職，工作量大，工作開展不力。從而這類糾紛大多靠雙方協商、調解或到法院解決，糾紛仲裁不能有效開展。尚未形成統一規范的土地承包經營權流轉市場，流轉中介組織較少，缺乏土地承包經營權流轉價格評估機構。
　?。?）農村土地流轉程序不規范。目前農村土地流轉基本上靠農民自己協商，管理缺乏具體實施細則，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定。無土地流轉協議（合同）或土地流轉協議（合同）不規范，合同條款不全以及土地流轉規模擴大等原因，在少數地區土地流轉糾紛不斷。2009年太原市共發生農村土地承包糾紛信訪246件。
　　三、關于建立太原市農村土地流轉機制的建議
　　作為山西省的省會，太原市應加快步伐，在全省加快轉型發展、推進城市化進程中發揮率先作用，在農村土地流轉的形式、體制、機制等方面有所突破和創新，為深化農村改革，推進農業產業化、規?；⒓s化經營探索新路?？傮w思路是：結合實際，積極提高土地資源配置效率，促進農業產業化發展、農業增效、農民增收和農村穩定；在堅持農村家庭承包經營制度、穩定土地承包經營權關系的基礎上，按照政府引導、市場運作的模式，加快推進農村土地承包經營權流轉。
　　1.完善管理、加強服務，規范土地承包經營權流轉。要建立土地流轉服務、監管機構，創新農村土地流轉管理機制。組建土地流轉監管機構，做好土地流轉的指導、協調、管理、服務和監督工作。建立鄉（鎮）“農村土地承包經營權流轉中心”、村級“農村土地承包經營權流轉站”和“中介服務組織”管理體系，主要職責是加強指導和監督，處理糾紛，維護合法權益。
　　目前太原市清徐縣已于2009年率先在全市出臺了《推進農村土地承包經營權流轉實施意見》，明確了土地流轉的前提、原則、方式和政策。成立了縣、鄉兩級“農村土地承包經營權流轉中心”，提供政策法律咨詢、流轉價格評估、合同糾紛調處等。
　　2.制定完善配套制度，規范土地流轉。一是制定促進農村土地流轉的扶持政策。盡快出臺地方性的實施意見，對土地的流入、流出和中介三方分別實行有針對性的扶持政策。二是實行土地流轉登記備案管理制度。建立流轉檔案和臺賬，及時準確掌握流轉情況。轉讓、轉包、出租、互換或者其他方式流轉農村土地承包經營權的，均應及時登記備案。三是加強流轉合同管理，對達成協議的流轉合同，均應按規范文本簽訂合同，對已登記的合同進行立卷歸檔，監督合同的履行。農村土地承包經營權流轉雙方當事人應在平等協商的基礎上簽訂書