地方政府負債問題與對策研究

　　摘 要：地方政府負債問題應引起中央和有關部門的高度重視。文章分析了地方政府負債的形成機制、地方政府負債的規模和風險，同時提出了解決地方政府負債問題的相關對策。
　　關鍵詞：地方政府 負債 經濟政策 評估
　　中圖分類號：F127 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2010）12-045-02
　　
　　自2009年下半年以來，以地方政府融資平臺為代表的中國地方政府負債問題，越來越成為中國經濟的一個熱點問題，尤其是近期中央政府和監管部門明確表示對這一問題的警惕，有關政策態度也出現明顯變化，更引起廣泛關注。一定程度上，如何看待現階段地方政府的債務問題和風險，已經涉及到對近一輪刺激經濟政策的效果和經濟回升質量的評價，以及對中國經濟中長期前景的評估問題。
　　一、地方政府負債的形成機制
　　地方政府負債與地方政府的融資平臺有很大關系。所謂融資平臺，是指地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業等肥瘠不一的項目。由于融資平臺的資金使用和還款來源均為地方政府，其承擔的融資本身即可視為地方債務。
　　目前地方債務問題形成的背景和機制，主要在三個方面：
　　其一，地方政府本來就不乏上項目的投資沖動，而且由于一些體制因素，各級政府習慣于直接參與和主導當地的投資活動，尤其是基建投資。有了應對金融危機的經濟刺激計劃，有了寬松的貨幣政策，自然要抓住機會“大展鴻圖”，于是各種融資平臺公司大量出現，各類項目紛紛上馬，且規模盡可能大，有的財政配套資金與項目資金比例達到1∶10，債務率遠超風險警戒線。
　　其二，地方政府長期面對資金缺口，主要是在1994年分稅制改革后，國家稅收收入的大部分歸入中央財政，而且預算法規定地方政府不能有赤字，不能發行地方政府債券，這就與建設和直接投資的需要形成了矛盾。因此成立所謂融資平臺的公司，以公司名義發債或獲取銀行貸款，就成了近年地方政府進行投資的主要方式，也就是地方債務形成的主渠道。
　　其三，2008年底開始，中國為了應對國際金融危機的沖擊，出臺了大規模的刺激經濟政策，有關信貸和地方融資的政策也相應放寬，如2009年3月，央行和銀監會聯合下發的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》要求，各金融機構要“優先保證手續齊全、符合項目開工和建設條件的中央投資項目所需配套信貸資金及時落實到位”；“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。而通知中強調的“要特別注意防止金融機構貸長、貸大、貸集中和嚴重存貸期限錯配產生新的系統性金融風險”的要求，被部分商業銀行選擇性忽略。這段時期成了各級地方政府擴大融資、投資的重要機遇期，2009年地方融資平臺的借貸規模暴增2倍以上，即目前地方政府的債務規模，大部分是在過去一年形成的。可見在原有的體制背景下，特殊時期的特殊政策因素，是現有地方債務問題的最直接的原因，這一點可以作為評估有關風險和前景問題的一個落腳點。
　　二、地方政府負債的規模和風險分析
　　央行的調研結果顯示，截至2009年5月末，全國共有政府投融資平臺3800多家，總資產近9萬億元，負債升至5.26萬億元，平均資產負債率約為60%。其中，很多地方融資平臺沒有固定的收入來源。這5.26萬億元的負債相當于2009年全國GDP的15.7％，相當于2009年全國財政收入的76.8％，地方本級財政收入的161.35％。央行的調研結果顯示，很多地方政府的負債額遠遠超過地方本級財政收入，達到極限。
　　中金公司研究報告預計，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據）約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元。預計2010年和2011年后續貸款約為2萬~3萬億元，2011年底達到約10萬億元。報告稱，2009年底主要上市銀行地方政府融資平臺貸款約占貸款總額的10%，國開行和地方性金融機構占比相對較高。10萬億元的地方政府負債約占中國2009年GDP的1/3，相當于中國外匯儲備的70%。
　　據《中國經濟周刊》報道，中部某省有一個地級市，目前，市直政府債務總額達30.62億元，相當于2007年市直財政一般預算收入的7倍之多。也就是說，市直可用財力即使全部用來還債，也需要7年才能還清。如果按城區人口70萬人計算，平攤到每人的政府債務約4400元。如果按市直行政事業單位在職人員2.6萬人計算(即行政在編人數)計算，人均債務近11.8萬元，若按人均年工資2萬元計算，需要6年不發工資才能還清政府債務。
　　分析顯示，2009年地方財政中，土地收入1.6萬億元，地方融資總量7.2萬億元。按照6%的利率計算，地方政府今年需要支付5280億元的利息，也意味著從土地獲得的近1/3資金都付了利息。伴隨著房地產市場風險的加大，地方政府面臨的第一個問題就是土地收入大幅減少，從而導致政府負債風險的加劇。
　　從地方債務的規模、超常規的增長速度和特殊的形成背景看，再加上近期政策上的收緊，可以說這方面的問題已經成了中國經濟的新的不確定因素。
　　理論上說，風險集中在以下兩個層面：一是銀行信貸的安全風險增大。短期來說，由于投資和信貸政策的收緊，地方政府的一些投資項目可能難以繼續融資，從而導致工程爛尾，進而造成銀行的壞賬。中長期來說，地方政府借入的資金主要投向了基礎設施建設，這類投資一般都有回收期長而且低收益甚至無收益的特點，即項目本身的還款能力相當弱，主要靠財政收入償還，而地方財政收入又是不穩定的，不僅對經濟周期敏感，而且因土地收入已占20%以上，直接受著房地產市場冷熱的影響。此外，極端情況下，某些地方政府違約的可能性也不能排除，這主要是因為近年地方政府較普遍地以財政對借貸進行擔保的做法，嚴格地說在法律上是無效的。這些情況有可能成為銀行體系信貸質量方面的長期隱患。
　　這里可以做一個粗略的估算：按照一般估計的目前地方政府6萬億債務總額，以及現行5年以上貸款利率5.94%，如果有關投資的建設期為20年，那么每年還款額為5206億元，這個數字相當于2009年地方財政收入的16.3%。如果其中一半發生違約，則按照2009年銀行業的盈利總額和貸款余額，銀行業一年盈利減少44.6%，不良貸款率總共增加7個百分點。另外需要注意的是，從經濟走勢和通脹形勢看，中國將進入加息周期，而且經歷了2009年的大幅上漲并在政策調控壓力日趨增大的情況下，房地產市場可能降溫從而令政府土地收入減少，這些都會使未來的實際還款難度比以上的估算進一步增加。
　　另一層面的風險則在于宏觀經濟風險顯現。為了償債，地方政府需要進一步擴大投資和支持房地產，從而形成過度投資的內在動力；如果為了防止問題的擴大，中央政府的政策過度收緊，形成“急剎車”的情況，或盡管國家政策仍然審慎但具體的執行出現“矯枉過正”，就可能造成整體信貸、投資環境的逆轉，給宏觀經濟帶來“硬著陸”的風險。長遠來說，如果地方政府無力還債，要由中央政府來兜底，那么不論采取增發國債還是其它形式，都會形成一筆相當沉重的財政負擔，社會也可能會擔心將來政府要靠加稅或印鈔來償債，從而影響對前景的信心或增加通脹預期。這些都會增加我國經濟的困難和變數。
　　
　　三、地方政府負債問題的解決思路
　　關于地方債務問題的前景，從樂觀的一面看，這一輪地方政府的借貸投資主要在基建方面，風險主要在于中短期內可能有超前投資和過剩的問題，但畢竟長遠看還是符合國計民生需要的，只是需要在一段較長時間里慢慢地消化；從國家層面來說，目前即使計入約6萬億的地方政府債務，中國的政府債務與GDP的比例也在30%左右，而美國和日本的這個比例是80%和200%左右。因此可以認為，目前中國的地方債務問題仍在可控范圍之內，應不至于造成經濟和金融體系的系統性危機。另一方面，我們不能忽視的是目前地方債務的主體是過去一年中形成的，其中恐怕有不少是搭了國家為應對外部沖擊而采取的刺激經濟政策的“順風車”，其中難免有不少是并不符合國家發展方向和產業政策的投資，甚至違規違法的情況，這類投資對經濟和社會恐怕是弊遠大于利益，從債務角度來說更可能是高危的。此外，由于目前債務基數已經相當龐大，而項目投資都需要持續的后續資金，再加上為了償債，地方政府本身有進一步擴大投資的內在沖動，這些都意味著地方債務問題即使目前仍屬可控，但是具有如“滾雪球”般放大的傾向和風險。
　　因此，總的來說，對地方政府的債務問題需要客觀評價，不必夸大和過度悲觀，但是需要充分重視。為了防止地方政府債務問題演變為現實風險，確實需要采取措施積極予以化解。關鍵在于確立適合我國國情和體制特征的政府債務管理辦法。在如何解決有關問題方面，以下幾點值得探討：
　　1.現階段應以控制和規范為主，并做分類處理。對于目前的地方債務問題，國家政策不論是“急剎車”還是讓其繼續發展，都冒著巨大的風險，前者可能令一些長期的問題被提前引爆，可能造成信貸、投資和經濟“硬著陸”；后者則會令風險繼續累積，埋下更大的隱患。因此最穩妥的選擇，應是對現有的債務和投資盡可能進行梳理和規范，同時對日后追加的部分嚴加控制。另外，具體做法上似應分類處理，即對于符合地區長遠需要的基建項目，即使有超前投資和低效益情況，也應盡可能地加以保護，因為放棄的代價可能更大；但對于那些違規的和高能耗、高污染和產能過剩行業的投資部分，應堅決叫停和清理整頓。
　　2.為了解決地方政府的融資和償債問題，財經界提出的發行地方債券和資產證券化等具體辦法都可以考慮，但需要注意新的問題和風險。理論上說，和目前地方政府成立平臺公司來融資的做法相比，允許其發行債券，可以讓融資活動更加規范、透明，更加便于監管和控制，但需要注意的是，這種做法的前提一般是要先對地方政府的財政狀況和償債能力進行評估，償債能力低的地方政府可能面對無法融資情況或者必須承受很高的利率。另外，對地方政府現有的資產或負債進行證券化，在理論上也是分散、轉移風險的一個辦法，但必須吸取美國次貸問題引發一場金融危機的教訓，至少要做好有關證券化產品的監管和信息披露，特別是做好對普通投資者的保護，并嚴格控制杠桿，否則這種辦法的結果可能反倒成了擴散和放大風險。
　　3.長遠靠改革來解決問題。從根本上來說，這一輪地方債務問題的形成在很大程度上是現有經濟體制的一個結果，因此最終要靠改革來解決。在這個問題上，一般認為中央和地方的分稅制安排是主要癥結，即地方政府只占了國家稅收收入的小部分，卻承擔了經濟建設的直接和主要責任，但是實際上這個因素不一定是最重要的。例如2009年，全國財政收入68477億元，盡管中央財政收入占了52.4%，但在中央財政支出中，65%用在了對地方稅收的返還和轉移支付，而且地方財政用本級收入和中央稅收返還和轉移支付安排的支出達到60594億元，占了全國財政支出的80%，也就是說，分稅制未必造成地方政府實際收入和支出能力的下降。實際上，從債務結構來看，地方政府最大的資金缺口在于直接的投資方面，這就涉及到投資體制和政府的職能問題。具體地說，如果通過改革，地方政府能逐漸從直接的投資經營中退出來，而是主要承擔管理和服務的責任，即使公共投資領域也可探討政府引導和公私合營的模式，那么地方政府就可以把更多的精力放在教育、醫療、社保等民生工程上，這樣也有利于減少或化解因投資活動而形成的債務風險。
　　（作者單位：中共淄博市委黨校 山東淄博 255000）
　　（責編：若佳）