我國地方稅制改革歷程回顧與建議

　　摘 要：建國以來，我國地方稅制改革經歷了曲折的發展歷程。回顧其建立與發展的路程，有值得借鑒的經驗與啟示，也有值得吸取的教訓與反思。唯有對地方稅制改革進行全面的回顧與總結，才能使未來的地方稅制在改革與完善過程中少走彎路，新的地方稅制更能調動地方政府組織稅收收入的積極性，更有利于地方經濟的發展和促進中國經濟的快速增長。
　　關鍵詞：地方稅制 回顧 展望 建議
　　中圖分類號：F810.422 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2010）12-174-02
　　
　　我國地方稅制從建立到發展經過了非常曲折的道路，本文從地方稅種和稅收管理體制兩條主線進行回顧和分析。
　　一、地方稅制改革的基本軌跡
　　建國以來，隨著政治經濟形勢的發展，我國地方稅制經歷了從中央統管到分權分稅再到到適度集權的發展歷程。
　　1.新中國地方稅制初步確立。中央人民政府政務院于1950年1月頒布的《全國稅政實施要則》，除規定開征貨物稅等主體稅種外，還統一在全國開征了地方稅稅種，主要包括：房產稅、地產稅等8個稅種；在稅收管理體制方面，實行的是高度集中的體制。
　　2.改革開放前新中國地方稅制演變。1950年調整部分地方稅種；簡并稅目、調低利率、提高起征點、調整征稅范圍。1953年和1958年，進行兩次稅收改革。改革后地方稅種由牲畜交易稅等6種稅組成；60年代和70年代又經過三次地方稅種調整，最終形成的地方稅制中有5個稅種。
　　這一階段稅收管理體制，也經歷了幾次變動改革；1972年，隨著企業管理權限的下放，地方稅收管理權限相應擴大：地方有權給與企業定期的減、免稅照顧；對屬于地方的五個稅種，地方可自行確定征收范圍和征稅辦法等等。
　　3.20世紀80年代我國的地方稅制。1981年9月，我國許多地方稅種相繼得到恢復。在這個階段，財政管理體制進行了三次調整，1980年的“劃分收支、分級包干”；1985年“劃分稅種、核定收支、分級包干”的管理體制；1988年實行多種形式的包干辦法。
　　4.現行地方稅制的主要內容。1994年，在充分借鑒國際上分稅制經驗的基礎上結合我國實際情況，對稅收制度和管理體制進行了規范深入的改革，構建了我國現行地方稅制的框架。
　　1994年的稅制改革，將稅種在中央和地方兩級政府之間進行了劃分，形成了中央稅種和地方稅種。按照國發（1993）185號文件規定的精神，地方稅種包括營業稅等16個稅種，比改革前多出了4個，基本奠定了新型地方稅制的結構基礎。同時，在合理劃分中央與地方事權的基礎上劃分了中央和地方的財權，中央和地方分設稅務機構，各自獨立組織稅收收入。真正意義上的地方稅制開始形成，稅收管理體制從集權走向分權。2002年，中央對分稅制財政體制進行了較大的調整完善，改革按企業隸屬關系劃分所得稅收入的辦法，對企業所得稅和個人所得稅收入實行中央與地方按比例分享，其后，共享稅在數量、占稅收收入比重方面都有增無減。{1}稅收管理體制有從分權向集權發展的趨勢。
　　二、地方稅制改革的經驗及教訓
　　回顧60年的地方稅制改革歷程，有可供借鑒的經驗，也有教訓，總結如下：
　　（一）經驗與啟示
　　1.漸進式的改革模式保證改革穩步推進。從1950年初建稅制時幾乎沒有真正意義上的地方稅制到1994年分稅制改革和新稅制的確立，我國地方稅制度逐漸完善。其經驗可以歸納為：1、保持歷史的延續性，雙軌過渡，增量改革。以1994年的分稅制改革為例，這次改革實行了保持存量、改革增量的改革辦法。這種改革方式以最小的代價實現了經濟和社會的穩定過渡。2.試點先行，從局部到整體。以漸進式改革理論為依據，地方稅制的改革與完善不可急于求成，只能先試驗，后推廣。例如，先在江蘇和四川展開“包干制”的財政體制試點，之后的1980年才在全國推廣；2004年9月，在東北老工業基地8大行業試點增值稅轉型，2007年7月試點范圍推進到中部六省部分城市。
　　2.以中央政府為主導的強制性制度變遷加快改革進程。回顧地方稅制改革的歷程不難發現，歷次地方稅制改革都是中央政府與地方政府經過反復博弈、談判后，以中央政府發布相關條例及決議的形式加以推行。中央政府的主導性和制度變遷的強制性特征十分明顯。一國的國家治理結構制約其財政管理體制。在我國的國家治理結構中，中央政府處于主導地位，而地方政府只是中央政府的代理人。地方政府作為代理人要受到中央政府的約束，這種約束在收入和支出兩個方面都存在：從收入看，地方政府籌措收入所依據的制度主要是由中央政府制定的，地方政府基本無權制定新的制度；從支出看，作為國家預算的重要組成部分，地方財政支出必須接受國家總體財政預算的約束，即地方可支配的收入要受中央政府的整體性安排的約束。這種以中央政府的行政權威為主導的強制性制度變遷有利于改革措施的推行，加快改革進程。
　　（二）教訓與反思
　　1.嚴重的路徑依賴和制度失衡成為制度變遷的障礙。現代制度經濟學認為，制度變遷過程和技術變遷過程一樣，存在自我強化機制。諾斯指出：人們過去所做出的選擇，決定了他們現在可能的選擇。這被稱為“路徑依賴”。沿著既定的路徑，制度變遷可能進入良性循環的軌道迅速優化，也可能順著原來錯誤路徑下滑，進入某種無效率狀態，這時往往需要引入外生變量來扭轉其變遷方向{2}。現行地方稅制是在1994年確立的，其主要的價值取向是增加中央財力、增強中央宏觀調控能力。中央政府為主導且過渡特色明顯，存在著較為明顯的“路徑依賴”特征，并已成為制度變遷的障礙。例如，對漸進式改革的路徑依賴，導致了中央與地方博弈機會主義增強；對行政集權制的路徑依賴，導致了財權與事權失衡；對追求收入的路徑依賴，導致了稅收職能的失衡；對收費制度的路徑依賴，導致了預算的軟約束。分稅制改革中表現出來的嚴重的路徑依賴，其直接后果是導致制度供給失衡。這一點在地方稅制改革中體現得尤為明顯，地方稅制改革中政府間財權事權劃分、地方稅制建設等方面都出現了嚴重的制度缺失。（1）稅種劃分不夠科學規范，地方稅缺乏有效穩定的主體稅種，影響地方政府收入的穩定性和可預期性；（2）中央與地方稅權劃分不合理，地方稅的立法權過分集中于中央，不利于規范地方政府理財方式和促進地方經濟發展。（3）政府之間的財權事權劃分缺乏法律保障，地方稅規模偏小，地方政府財權與事權不相匹配；（4）現行地方稅制改革嚴重滯后，稅種老化，稅收功能弱化。
　　2.1994年稅制改革過程是一個非“帕累托改善”過程，改革結果不能完全適應建立公共財政的要求。在實踐中，越接近“帕累托改善”的體制改革，所引起的利益摩擦和震動也越小，改革越容易推進。1994年的稅制改革，對中央與地方的利益分配進行了重大調整，結果是中央財力的高速增長是以犧牲部分地方利益為代價的，可以說是一個非帕累托改進過程。近十幾年來，中央政府為滿足財政集中的需要，凡是有可能成為地方預算收入主體的地方稅種（如個人所得稅和企業所得稅），都先后改為中央和地方共享收入。這種非帕累托改進的改革很容易受到來自地方政府的抵制和阻力，致使各級地方政府要求加快和完善地方稅制改革的呼聲越來越高。從1994年稅改的結果來看，仍存在大量預算外收費，“軟預算約束”的局面并沒有根本改變；近年來社會分配差距不斷拉大，現行稅制在這方面的調控作用十分有限；中央與地方的財權劃分很不合理。建立公共財政模式必然要求對已不能適應新形勢需要的稅制、特別是地方稅制進行必要改革。
　　
　　三、進一步完善地方稅制的途徑
　　通過分析可知，對于中央稅制而言，地方稅制的改革明顯滯后。地方稅制改革的滯后也拖累了其他改革的進展，如稅費改革及農村“費改稅”的進展不盡如人意，省以下分稅制改革緩慢、縣鄉財政困難等。地方稅制的改革與完善應該是我國新一輪稅制改革的重中之重。改革與完善地方稅制有利于調控地方經濟，促進市場經濟發展；有利于進一步完善分稅制財政體制；有利于規范中央與地方財權分配關系；有利于充分利用地方資源，增加政府財政收入。因此，在實踐中，地方稅制的改革和完善應從以下幾方面入手：
　　1.科學合理的劃分中央稅種和地方稅種。科學合理地劃分稅種，既是分稅制進一步改革的重要內容，也是中央稅制和地方稅制建設的前提和基礎。劃分稅種的標準應該是：穩定、調節和分配功能強的稅種，如消費稅、關稅等宜劃歸中央；資源配置、受益性質明顯的稅種，如企業所得稅、個人所得稅、營業稅等應全部劃歸地方；盡量減少共享稅的數量和比例。隨著我國經濟的發展變化和地方稅體系的建設和完善，未來地方稅制的主體稅種應較明確，主輔相承，結構完整。
　　2.明晰各級政府事權和財權，落實地方稅收征管權。各級政府事權的清晰界定是處理好各級政府間財政關系的初始環節，是完善分稅制的基礎，也是完善我國地方稅制改革的前提。從成熟的市場經濟國家所實行的分稅制實踐來看，各級政府間事權的界定越清晰，政府間的財政收支摩擦就會越少，相應稅收收入的使用效率也就越高。要實現事權、財權和稅收征管權的統一，必須注意事權與財權的合理劃分。
　　3.改革現行稅種，優化地方稅制，完善地方稅體系。將營業稅確定為一個獨立完整的地方稅種，將所有的營業稅收入全部劃歸地方。將個人所得稅從目前的分類所得稅制逐步過渡到分類綜合所得稅制，同時要加強與個人所得稅征管相銜接的配套措施，如金融資產實名制等。改變城市維護建設稅附加稅的地位、實行獨立征收，在對名目繁多的各種城建收費進行清理的基礎上，把準稅收性質的收費并入城建稅。擴大資源稅課稅范圍，并對非再生性、非替代性、稀缺性的資源課以重稅，以支持“環保工程”和生態環境建設；限制過度開采不可再生資源。適時出臺遺產和贈與稅、環境保護稅等；取消固定資產投資方向調節稅等與當前市場經濟體制不相適應，不能對地方經濟發展起很好調節和促進作用的過時稅種。
　　4.積極推進相關配套改革，為地方稅制改革提供良好制度環境。一是積極推進稅費改革，對現行收費進行全面的清理整頓，不合乎規范、不合法的收費項目堅決予以取締；對那些不能或不再體現政府職能的收費項目，通過市場化轉為經營性收費，并對其依法征稅；對那些能夠體現政府職能、具有某些稅收特征的收費項目，實行“費改稅”，將其納入稅收范籌，擴大地方稅稅基。二是規范轉移支付制度。堅持效率優先、兼顧公平的原則，簡化轉移支付方式，使轉移支付的社會收益大于政府間資金上劃下撥成本，加大以“因素法”為主要方式與手段的均等化轉移支付力度，完善計算公式；通過建立嚴格的項目準入機制，減少項目設立的隨意性和盲目性，并加強監管，提高專項轉移支付資金的使用效率；在完善中央政府對地方政府轉移支付制度的同時，也應注重省對省以下政府轉移支付制度的完善，重點解決縣級財政困難，逐步縮小轄區內地區間的財力差距，這樣才能確保全國地區間差距的本質縮小。
　　總之，地方稅制進一步的改革與完善必須跳出修修補補的窠臼，應該在總結以往經驗與教訓的基礎上，從規范稅權劃分、合理的稅種設置、完備的配套措施等方面入手，形成適合我國國情的、有利于調動地方政府積極性的、有利于地方經濟發展的、有利于促進我國經濟騰飛的新的地方稅收制度。
　　
　　注釋:
　　{1}王振宇.分稅制財政體制缺陷性研究.財政與稅務，2006（9）
　　{2}孫開主持.財政體制改革問題研究.北京，經濟科學出版社，2004.第113-114頁
　　參考文獻：
　　1.賈康.分稅制改革的思路及政策安排.財政與稅務，2006（3）
　　2.王振宇.分稅制財政體制“缺陷性研究”.財政與稅務，2006（9）
　　3.理查德.M.博德麥克爾.斯馬特.政府間財政轉移支付對發展中國家的啟示.財政與稅務，2006（1）
　　4.徐博聞.我國地方稅體系的改革與完善.中國證券期貨，2009（8）
　　5.天津財政稅收科研所課題組.完善地方稅體系的研究——以天津為例的探討.天津經濟，2009（11）
　　6.王碧秀.地方稅收與地方經濟的關系研究.農業與技術，2009（10）
　　7.宮兆峰.關于加強地方稅源建設的思考.農業與技術經濟，2009（4）
　　（作者單位：山西大學商務學院 山西太原 030006）
　　（責編：廉靖）