農村信用社改革路徑選擇

　　摘 要：文章對農村信用社改革、發展的幾個階段進行了歷史回顧，分析了信用社改革后存在的問題，并對農村信用社今后進一步的改革提出了相關建議。
　　關鍵詞：農村信用社 改革發展 路徑
　　中圖分類號：F830.61 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2010）12-192-02
　　
　　黨的十七屆三中全會提出要建立現代農村金融制度，繼續保持和發揚農村信用社支農金融主力軍作用，是建立現代農村金融制度的重要內容。目前我國處于以建立現代農村金融制度為主要內容的農村金融改革階段。筆者擬在本文中對我國農村信用社50年來改革與發展的歷程、特征及發展趨勢進行總結，提出制約農村信用社發展的主要問題，探求深化農村信用社改革的主要途徑。
　　一、農村信用社改革的歷史回顧
　　我國現有的農村信用社發展經歷了一個反復曲折和波浪式的改革發展過程。主要經歷了以下幾個階段。
　　1.形成階段(合作化時期)。這一階段從1951年開始至1956年，又可分為四個階段：(1)試點階段。1951年5月，第一次全國農村金融工作會議提出積極發展信用合作社的任務。同年，中國人民銀行制定了農村信用社的組織章程和農村信用社試點的組織形式。1951年下半年，開始在全國進行信用合作社的試點，主要采取三種組織模式(信用合作社、信用互助社和供銷社的信用部)。到1953年5月，全國已建立農村信用社6871個，信用社互助社14000多個，供銷社信用部2137個。(2)1954年信用合作化高潮階段。在全國農業生產合作化運動的推動下，農村信用社的發展也出現了“大躍進”。1954年底，農村信用社發展到12.6萬個，70%左右的鄉鎮建立了農村信用社。(3)1955年鞏固階段。1955年3月，中國人民銀行對農村信用社確定了“堅決停止發展，全力轉向鞏固”的方針。(4)1956年在批判“右傾保守”觀點推動下，農村信用社得到大發展，實現“一鄉一社”。農村信用社發展到16萬個，97.5%的鄉鎮建立了農村信用社，入社農戶近一億戶。
　　2.異化階段。從1957年至1979年。由于人民公社制度的確立和調整，農村信用社所處的制度環境不斷變動，使農村信用社管理體制反復調整，最終異化為國家銀行。就管理體制變動角度來看，經歷了以下幾個階段：1958年把農村信用社和銀行營業所合并下放給人民公社，成為公社的信用部；1959年4月把農村信用社下放給生產大隊，改為信用分部；1962年又把農村信用社劃歸銀行管理；1969年又把農村信用社改為由貧下中農領導和管理；1977年把農村信用社重新收歸國家銀行管理，成為銀行的基層機構。農村信用社的合作性質完全被異化。具體表現為：農村信用社的“三會”制度完全被廢止；農村信用社職工待遇“干部化”；農村信用社盈虧由國家負責，成為國家的基層銀行。
　　3.恢復“三性”與合作制規范階段。從1980年至2002年，期間又分為三個階段。(1)擴大農村信用社自主權階段。農村信用社成為農業銀行的基層機構后，其運行模式完全銀行化，離農民越來越遠，效率低下。因此，1980年開始以擴大農村信用社業務自主權為主要內容的改革。同時，也增加農村信用社營業網點和適當提高農村信用社貸款利率。(2)恢復“三性”改革。1982年開始了以恢復農村信用社組織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性等“三性”為主要內容的改革，目的是力圖恢復農村信用社的合作性質，把農村信用社辦成真正的群眾性合作金融組織。(3)合作制規范階段。1996年8月國務院出臺了《國務院關于農村金融體制改革的決定》，該決定基于我國農村經濟形式多層次性的現實提出了在我國要建立以合作金融為基礎、商業金融和政策金融分工協作的新的農村金融體系。改革的主要內容是，農村信用社與農業銀行脫離行政隸屬關系，對其業務管理和金融監管分別由農村信用社縣聯社和中國人民銀行承擔，然后按合作制原則加以規范。
　　4.新一輪產權制度和管理體制改革階段。2003年6月，國務院首批選擇吉林等8省(市)開展農村信用社改革試點工作，在總結首批試點經驗的基礎上，于2004年8月將北京等21個省(市、區)納入改革試點范圍。這次農村信用社改革的初始狀態是，農村信用社“產權不明確，法人治理結構不完善，經營機制和內在制度不健全；管理體制不順，管理職權和責任需進一步明確；歷史包袱沉重，資產質量差，經營困難，潛在風險仍然很大”。基于上述問題，這次農村信用社改革試點工作的總體要求是“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當扶持、地方政府負責”。即通過“國家適當扶持”，幫助農村信用社化解歷史包袱，并將農村信用社的管理權交由“地方政府負責”，為農村信用社的穩定健康發展創造良好的外部環境；通過“明晰產權關系、強化約束機制”完善農村信用社的法人治理結構，促使農村信用社形成健全穩定發展的激勵機制與約束機制，以此實現農村信用社改革的最終目標——“增強服務功能”。按照上述總體要求，深化農村信用社改革試點的主要內容：一是以法人為單位改革農村信用社產權制度；二是農村信用社的管理交由地方政府負責。
　　二、農村信用社改革后值得關注的幾個問題
　　1.管理體制不順問題。信用聯合社成立后，各地相應成立了辦事處，并建立了“三會一層”的組織機構。但省聯社日漸成為農信社的省級直管機構，集人事任免權、資產經營權、信貸管理權、資金使用權于一體，各家機構對上級社負責，成為省聯社的“準分支機構”，“三會一層”的法人治理形同虛設，在日常經營中存在著以下矛盾：（1）信貸審批權限集中上收問題。在省聯社直接領導的模式下，信貸業務權限劃分為兩級，地市辦事處信貸業務權限最大為5000萬元。縣級聯社信貸業務權限，僅為低風險業務，主要簽發100%保證金的銀行承兌匯票、銀行承兌匯票貼現業務、有價證券等作為質押物的權利質押貸款。（2）“三會”制度與集權管理的矛盾問題。農村信用社改革后，雖建立起了以“三會”制度、“三長”分設為形式的法人治理結構，每家法人機構均實行社員大會、理事會、監事會權利制衡機制，但“三會”制度流于形式，各家聯社經營實質上是理事長全權負責制。同時縣級聯社監事會沒有常設機構，只設監事長，監事長以理事長“馬首是瞻”，無法有效履行監督職責。（3）股權分設與經營管理的脫節問題。在目前農村信用社賴以運轉的資本中，單個股金額度過小、占比過少，形成信用社所有者虛置問題，使所有者的權責難對稱。一是從目前信用社的股金構成看，主要由信用社職工股和自然人股構成，這種平均化、分散化的股本結構使作為所有者的股東誰也沒有絕對的發言權和控制權，影響股東參與管理的積極性和主動性。二是自然人入股動機是為了取得“社員”資格，從而獲得資金支持，并不熱衷于信用社的經營管理，導致農村信用社民主管理的質量和效果嚴重削弱。三是信息披露制度不完善，造成信用社的外部監督制約機制不健全，沒有讓廣大社員充分了解信用社經營的真實狀況，更無從根據信用社的經營情況參與管理與實施有效監督。
　　2.票據改革后續監測工作壓力大、難度大。央行專項票據兌付以后，農村信用社后續監測工作困難較多，主要表現為：一是已置換不良資產處置和現金清收工作進展較慢。大部分聯社在票據兌付后，均未按計劃完成已置換不良資產的處置、清收工作，現金收回的比率較低，遠遠低于處置率達到80％的要求。二是已兌付農村信用社對專項票據后續監測工作重視程度較兌付前下降，日常工作中以自身經營業務指標考核為主，部分信用社在票據對付后，對工作重視程度有所下降。三是專項央行票據兌付前的人為調節因素造成的隱形問題逐漸顯露，專項央行票據兌付前，為達到不良貸款占比的考核標準，各聯社采取了多種手段清收、盤活不良貸款，其中不排除“借新還舊”、“倒約換據”等方式降低不良貸款，現在信貸管理運行系統上線，“借新還舊”等方式無法在該系統登錄，出現不良貸款增加現象。
　　
　　3.信貸風險問題。
　　（1）社團貸款占比過高，影響了對“三農”等弱勢群體的支持力度。2005年以來，農信社社團貸款業務增加較多，一般占貸款總額三成。主要集中在政府平臺下的融資項目、煤炭采掘、制藥、交通建設等基礎設施建設項目。隨著國家對地方融資平臺的規范，對其經營業存在一定隱患。另外，據調查，社團貸款在規范化管理上也存在一些缺陷，在貸款管理上過分依賴牽頭社，貸后缺乏對借款企業的生產經營情況、財務狀況進行跟蹤檢查和風險分析，在操作流程上也存在不規范和不統一，貸款管理出現空檔的問題。（2）潛在信貸風險仍然較大。地市農村信用社按五級分類，不良貸款占比偏高，不良貸款上升的潛在壓力加大。另外，部分社對不具備經營許可、抵押手續不全或無信用評級授信證明的企業發放貸款。個別聯社單戶貸款金額過大，貸款潛在風險大。
　　4.內部經營水平有待提高。（1）農村金融產品少，現代化服務方式發展緩慢。一是產品單一，電子化業務聯網設施仍比較落后。二是行業內部限制，部分優質客戶上級部門不允許在信用社開戶結算，加大了農村信用社業務拓展的難度。（2）歷史包袱沉重，短期內消化困難。農信社票據改革后，盡管成功認購專項央行票據，但由于歷年虧損嚴重，資產質量不高，多數不良貸款形成的年代久遠，絕大多數貸戶無抵押或抵押無效，信用社央行置換不良資產處置舉步艱難，5年內處置完畢目標難以實現。
　　三、關于農村信用社進一步改革的建議
　　1.改革現有管理體制。一是組建以省級為單位的統一法人，可借鑒合作商業銀行的模式，在法律上明確省級聯社的地位，在現有基礎上，發揮強者衡強的優勢，建立高度集權制的省級農村商業合作銀行，集中力量支持農業產業做大做強，讓轄內各農村信用社成為支持地方經濟發展的主力軍。二是組建全國統一的行業協會，可組建總部設在北京的行業協會，在省級聯社成立分協會，集中搭建服務于全國的農村金融支付網絡平臺，強化農村金融服務，解決跨省市及國內的異地結算問題。同時，加強行業自律，相互學習、相互促進，以保證法人治理下的農村合作金融和諧發展。
　　2.強化自身經營。適應當前形勢.農村信用社要強化緊迫感和危機意識，變被動為主動，通過主動拓展城鎮金融市場來改變目前不利、被動的發展局面，一是抓鞏固農村金融市場；二是抓拓展城鎮金融市場，協同發展。要結合轄區實際，細分市場，合理設置純農型、近郊型和城鎮型經營網點，實行分類管理和專業化經營，同時滿足不同層次客戶的金融需求。一方面，把農村信用工程的經驗嫁接到城鎮金融中，通過創新小額農貸的方式支持個體工商戶和城鎮社區居民的創業、消費；另一方面，把從城市金融市場吸收的存款用于壯大支農實力，增加對“三農”的信貸投放，實現城鄉金融業務的優勢互補、協同發展。
　　3.加大政策扶持力度，分類處置歷史包袱。盡快對農村信用社不良資產處置實行二次改革，對于農行管理期間轉移給農村信用社的不良資產，可由資產管理公司收購；對信托、農村基金會、城市信用社并入的風險資產及地方政府行政干預造成的資產損失，應由地方政府承擔責任，予以注資解決；對于自身違規經營操作造成的風險資產，應追究有關人員責任，并通過呆賬核銷等手段予以解決。
　　4.深化股權改革，規范股金管理。一是股權相對集中，讓股民更關注農村信社的發展經營；二是規模適度，股東人數與股本規模應與贏利分紅相適應；三是發揮“三會”制度的真正作用，可以在股權設置、法人治理等方面按照標準的股份制公司模式進行，最大限度地發揮股東作用，處理好權利制衡與平衡關系；四是責任落實，股東利益應與農村信用社利益緊密結合，謹防重蹈股金存款化的覆轍。
　　5.建立健全內控制度，規范經營管理。一是建立良好的內部控制環境，培育內部控制文化；二是盡快建立健全農村信用社風險識別和評估體系，借鑒國際先進經驗并運用現代科技手段，逐步建立覆蓋所有業務風險的監控、評價和預警系統，并進行持續的監控和定期評估；三是做好信息的定期通報，讓廣大社員充分擁有知情權、參與權和管理權，逐步提高廣大社員的“主人翁”意識和管理意識。
　　6.加強管理和監督，促進農信社建立健全長效發展機制。一是人民銀行要在深化農村信用社改革中發揮主導作用，積極支持農村信用社二次改革。二是發揮貨幣政策工具管理，加強對流動性變化的監測與分析，支農再貸款的管理和使用監測。三是繼續加強央行票據后續監測，要定期不定期對農村信用社專項票據兌付指標進行現場檢查，督促農村信用社做好專項央行票據后續管理，確保農村信用社改革工作順利開展。
　　（作者簡介：孟義，山西省農村信用社左云縣聯社理事長 山西左云 037100）
　　（責編：若佳）