淺析村委會在土地征用過程中對資源配置效率的約束

　　摘要：文章從土地承包法、土地征管法等有關土地的基本法律入手，分析了村委會在土地征用過程中出現的損害失地農民利益，降低經濟效率的現象和原因，分析了在交易費用不為零的現實世界，土地權利界定給農民和界定給村集體所產生的交易費用不同，就必然導致了資源配置的效率不同。認為村集體的虛擬性是問題的經濟根源，并提出約束特集體的經濟權利的政策建議來解決此問題。
　　關鍵詞：村委會　土地征用　資源配置約束
　　中圖分類號：F301　文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914(2010)11-067-03
　　
　　一、土地制度現狀
　　
　　家庭承包責任制是中國農村自1984年起普遍實行的一種農業耕作制度。它是這樣一種制度：集體在名義上仍然擁有土地的所有權，但是土地的使用權卻在一個滿足國家和農村社區稅賦要求的合約下歸屬農戶。家庭責任制使農戶成為獨立的農地使用者，并在一定程度上成為農業生產的經營者。雖然家庭責任制顯示了巨大的經濟效率，但是隨之也帶來了很多弊端，這些弊端阻止了農業生產率的進一步提高，在一定程度上挫傷了農民的生產積極性。其主要表現在：虛擬的集體所有權導致的一些權力和權利濫用；農民擁有的各項產權的模糊性：行政權力對農民權利的任意約束等等。
　　2002年，政府出臺了《土地承包法》，該文件蘊含了農村土地產權私有化的性質，這種特別的性質，不僅使它與以往的土地法案不同。而且，本質上確定了農民對土地的使用、收益、流轉、出租等權限，而這些權限，在過去絕大部分是歸村委會的。進一步看。2002年土地法案實際上剝奪的村委會關于對土地各種權限的權力。但是，依據產權理論，如果不使私有產權落入共有領域，不僅需要清楚地界定產權，也需要有效地保護產權。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多數權利歸屬于農民，但是并不能保證農民能夠真正地擁有這些權利。在以往的土地法中也規定了農民的一些土地權屬，如土地承包15年不變，或3(1年不變。但是由于農民不能保護自己的權利或保護自己的權利代價太大。其權利受到很大的侵犯。農民不能保護自己的土地權利，或者說，村委會或，政府越權行使自己的權力。侵占或剝奪農民的土地產權。
　　自20世紀80年代以來我國對工業化的進展再一次提供便利，從農民手中把土地收回用以發展高新工業；以很低的價格提供給外商來吸引外資；為改善城市市民的居住環境、拉動建筑業發展進行房地產開發；為改善教育條件建設大批的教育基地，這些在當時的環境下都不同程度的發展了我國的經濟文化。但被征用土地的農民卻失去了賴以生存的土地。據統計1952年人均耕地為2.82畝，2003年減少至1.43畝，我國的耕地面積截止1996年底共有130039.2萬畝，而現僅開發區就多達6015個，規劃面積占據了3.54萬畝，這已經超過了現有城鎮建成區的面積總和。據勞動和社會保障部統計，目前全國有4000多萬失地農民，隨著城市化的加速，未來五年內，中國平均還將增加失地農民265萬人。這部分失地農民既失去了土地，又沒有了土地的替代品，因此在找到新的保障方式之前土地的補償費是其生存的唯一來源。
　　而大量的調查證明，在土地被征用后的補償金中只有極少部分能夠到達農民手中，其中村委對此項補償金的截流是占很大一部分。并且大多數村民并不知道自己的土地到底得到了多少賠償金，更不知道這部分資金到底怎樣使用，這也是造成農民上訪的最多的原因。
　　在失去土地時，征地主管部門只需與村委會商議，征地的補償費的有關規定也只有村委會知曉，農民本應對征地的補償標準擁有知情權，但由于我國的法律法規還不健全，《土地管理法實施條例》第：十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟所有，地上附著物及青苗補償費歸所有者擁有，這在法律上就保證了村委會對征地補償費的使用的合法性，也為村委會為追求個人利益最大化而出現的貪污尋租行為提供有機可乘的僥幸心理。
　　在憲法修正案中規定了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”，但是并沒有明確規定這項權利歸屬農民還是歸屬村集體。
　　《土地征管法》第十五奈規定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民代表會議2／3以上成員或2／3以上村民代表的同意，并報經鄉鎮人民政府批準。而當今中國農村還是家族聚居的社會形式。村委會的成員大都由各種親戚關系聯系在一起，他們的利益也就緊密地聯系在一起，當作出一項決定對村領導有利可圖但損害整村大多數人利益時。他們通常會通過決議的。沒有機構監督或監督成本太高。村民代表的產生直接受制于這個村莊的民主自治問題。關于誼問題，各個村莊的差異也相當大，實際上，村民代表這個概念帶有極大的模糊性。“上級批準”的規定是將土地使用權的處置權利最后界定給了政府機構，政府機構批準與否決定了這項權利轉讓的合法與否。由于村委會與鄉政府之間的行政隸屬關系。這將給村集體更大的權力以攫取共有領域的利益，并為村委會賄賂鄉政府官員提供了可能。經驗資料也支持之一結論。農民與農民間的土地流轉占土地使用權的轉讓部分非常小。其余的部分都是由村委會行使的權利。
　　這點完全符合博弈論的理論觀點。
　　《土地征管法》)并未對征用土地的補償做出明晰可依的統一的標準，只是在四十七條有一個模糊的并不能保證農民權益的規定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償，征地的補償費用包括土地補償費，安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該被征用前三年平均年產值的6至10倍。安置補助費最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍。依照本條的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準可以增加安置補助費，但是土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。從6倍到30倍是一個很大的可操作的空間，這又給村領導班子一個尋求個體利益的機會。
　　土地法詳細規定了國家征用耕地的補償費用項為：土地的補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償赍。并對各用項的具體數額作了規定。但是因為這項土地轉讓權利歸屬不明確，關于補償費用逢的模糊性就變得非常大。第一，該項費用歸屬于原土地的使用者——農民，還是歸屬于村集體。單純從權利角度看，如果村集體擁有土地使用權的轉讓權，那么這項權利應該歸集體，但是，并沒有法律明確界定這部分權利歸村集體。從失去土地使用權的農民來看，土地的補償費應該歸農民，但是農民沒有力量保護他的這項權利。所以，土地補償費就成為共有領域里的利益，由于村委會的力量強大，甚至可以動用政權的力量，這部分好處就被村委會獲得。第二。關于安置費。從字面的意思理解這項條款，此費用應該用于失去土地的農民的未來生活安置，但是，由于該項權利被村委會攫取，村委會就動用權力將該項費用截留，對于失去土地的農民給予較少部分的安置費或者采用重新承包土地、調整機動用地等辦法給失去土地的農民一定的新的承包地。第三，關于地上附著物和青苗的補償費，也是最小的一部分，給予失去土地的農民以補償地上損失。從全國各地情況看，被征土地的農民得到的補助款項大部分是地上附著物和青苗的補償費。由于權利的不清楚，絕大部分土地補償款項被村委會以集體的名義所攫取。
　　
　　二、不清晰的土地收益權
　　
　　為了簡單清楚地說明目前我國農村土地制度方面的關系，可以假設農村土地制度只存在兩個當事人：村集體(村委會)和個體農民。村委會擁有土地的私有產權，其經濟關系是市場關系，交易費用為零。在如此假設下，村委會與農民之間的關系類似于地主與農民的關系。如果村委會不自己耕種農田，并且所有的土地都由農民耕種，農民和村委會之間只有一種關系——土地的租賃關系。如果村委會除了將土地租給農民耕種而不能將農地轉作他用，那么，這個村的土地供給就是既定的，因此面臨一條垂直的供給曲線。如果將村集體作為土地的出租方，農民作為租賃方，租金率就是市場的均衡租金率r，農民按這個地租率交納地租給村委會，而不管農民怎樣使用土地。當然這暗合了在此地租率下農民愿意租賃的土地數量都可以被滿足，因為租地農民的租地數量若多于村委會擁有的土地數量，均衡地祖率會上升；而租地數量少于村委會的土地數量，則均衡地租率會下降。從經濟效率的角度看。此時資源達到了最優配置，經濟是有效率的。
　　目前，中國農村的實際情況是這樣的：土地所有權歸屬于村委會，村委會將土地承包給農民，收取一定的土地承包費f，因為全國大部分地區已經取消了農業稅的征收，農民的土地凈收益扣除了村委會的承包費f后，凈收益大于零，這意味著農民獲得了部分的地租，或者說農民擁有土地的部分剩余索取權。而土地被占用后，農民對土地的部分剩余索取權也被村委會攫取了。
　　若農民擁有土地的私有產權，村委會是否就不能攫取農民的凈收益了呢?
　　無論土地的所有權歸誰。只要農民擁有土地的私有產權，農民就擁有了土地的收益權、使用權、轉讓權。土地的轉讓權包括土地的出賣權、出租權和廢棄權。如果農民自己耕種土地，土地的收益扣除土地的各項投入還有剩余，這剩余部分就是土地的地租，因為農民擁有土地的收益權，因此地租歸農民所有。如果農民將土地租給他人使用或耕種。就會收取地租并歸農民所有。但農民一旦土地被征用，剩余的地租就歸了村委會支配，農民能否得到土地的收益權就不能得到應有的保障了。
　　土地承包合約與其他各種合約沒有什么本質上的不同，與其他合約一樣，對個人利益最大化的追求所導致的機會主義行為是違約的必要條件。在既定的產權制度下。村集體擁有土地的所有權，它作為土地的發包方與農民簽訂土地承包舍約，村集體的代理人(雖然委托人極其含糊，不過委托人越不清楚，代理人的權利就越大)——村干部與其他代理人也沒有什么本質上的不同，其根本目的也要追求個人利益最大化。在個人利益約束的前提下。只要有更好的機會、有更大的利益獲得，他們就傾向于違約。只要村集體和農民之間存在“承包土地”的合約關系。只要合約雙方都遵循個人利益最大化的假設前提，那么，當要素或產品的相對價格變化后，合約雙方都有違約的機會主義傾向。如果違約比履約獲得更大的好處，那么當事人就傾向于違約，相反，就履約。
　　2002土地承包法案最根本的特征是將對土地使用權的流轉權或者轉讓權的權利界定給了農民。正是這一權利的明確法律歸屬，使得農民在長達30年的承包期內，擁有實在的承包土地使用權、經營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權。這項權利柬的擁有，使得農民在某種程度上真正擁有了土地的私有產權。土地承包的私有產權意蘊才是2002土地承包法案真正的特征或與以往土地法案的本質性區別。該法案的第十六奈、第三十二條、第三十六條界定了農民擁有承包地的使用、收益和土地承包經營權流轉的權利。
　　依據科斯定理，在交易費用約束下，權利界定越清楚，資源的配置就越有效率，不難看出，2002年法案無論在法律上還是在實際可操作性上，都使得承包方——農民和發包方——村集體或，政府的權屬進一步確定，而且在法律上作出這樣明確的規定將大大減少因為不確定的權屬所產生的合約雙方各種爭議和糾紛，也大大降低了交易費用，無疑，這項法隸將對農村資源配置進一步優化和經濟效率的提高起不可低估的作用。
　　2002年以前的關于土地承包法案的好多權利沒有被清楚地界定，在村集體和農民之間力量懸殊的情況下，村集體會成功的攫取共有領域里的利益，在攫取利益的過程中必然會出現租金耗散的效率損失狀態。這首先是因為。攫取所得的部分成本由別人承擔，通常會導致攫取者并不善待公共領域里的價值。其次，攫取者為了掩蓋其攫取行為的非法性，套被迫采用某些非效率的方法。最后。攫取得益會激發更多的人參與攫取，從而增加壟斷或界定攫取權的費用，導致可攫取的“租金”被非生產性的用途耗散(同其仁。2002)。不僅如此。2002年以前的土地承包法案還將一些權利界定給了村集體。如果說，2002法隸只是將原來界定給村集體的權利界定給了農民。那么依據科斯定理，在交易費用為零的條件下，無論產權的最初歸屬如何，與資源的配置效率是無關的。如果假設權利界定給村集體和界定給農民所產生的交易費用是一樣的，那么，實際上土地資源的效率配置就沒有什么不同。所不同的僅僅是收益分配問題，如果從這個角度上說，那么2002年土地承包法案的價值就大打折扣了。在交易費用不為零的現實世界。土地權利界定給農民和界定給村集體所產生的交易費用不同，就必然導致了資源配置的效果不同。
　　
　　三、村集體的經濟學分析
　　
　　出現村委會尋租，占用農民征地補償費為自己謀取經濟利益的現象，以及這種現象背后的效率損失應從根本原因進行分析。本文認為主要的原因在于村集體的虛擬性，或者說村集體擁有虛擬的土地所有權及其與之相關的子權利。由于村集體本身是村民的化身，但在本質上與村民的根本目標不同，在資源配置方面二者就會出現很大的偏差或者說交易成本根本不相同。因此權利界定給村集體和界定給農民會產生不同的效率，一些學者指出，如果權利界定給前者會導致更大的共有領域空間，為獲得這部分權利而導致的租值耗散增加了交易成本。而如果將這些權利界定給農民，權利落入共有領域里的可能性降低，為攫取共有領域的權利導致的租值耗散減少，交易成本隨之降低，資源配置就會更有效率。
　　關于集體所有權虛擬的論斷，許多經濟學家作了精辟的解釋。周其仁(1994)教授指出集體公有制既不是一種“共有的、合作的私人產權”，也不是一種純粹的國家所有權。它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村產權制度安排。
　　作為村集體。它是農民利益的代表和農民的化身，但是，在不同的利益面前村集體的代表或者代理人并不能完全代表農民的利益，并且由于不能追溯最終的委托人，就使得代理人更加肆無忌憚的為自己謀取福利，并為了自己的福利而不惜犧牲資源的效率配置。因此，將權利界定給一個不清楚的村集體會導致更大的效率損失。
　　
　　四、政策建議
　　
　　關于制訂詳盡的有利于農民的土地法案的建議的目的是確定土地的各項權屬，并盡可能地將土地的一些權屬界定給農民。但是。產權不僅要界定清楚，還必須能夠有效地保護，在法律上界定給農民的權利，農民并不能全部地擁有，或者說全部地擁有代價太高。因此，這項措施也不是根本解決土地糾紛和稅費自擔沉重的行之有效的方法。要想使這種方法奏效，各級政府必須嚴格執行各項法案，并有效地監督村委會嚴格地執行這些法案。很明顯，在目前中國農村的政治環境、行政環境、法律環境約束下，低成本地保護法律賦予的農民的權利是不太可能的。
　　有些經濟學家提出取消，政府和村委會的這項建議。本文認為不僅相當極端。而且也比較孤立，難以取得較多人的認可。但是，作為一項極端的改革措施，它具有一定的合理性。持該觀點的人士認為，村委會和鄉政府在目前已經沒有存在的必要，并且就其所起的作用看已經是弊多利少。可是，持這種觀點的人不僅沒有給出其論斷的實證分析，也沒有給出夸人信服的經驗證明。本文認為。從經驗上說，撤銷鄉政府和村委會。由縣級政府直接面對一盤散沙的個體農民，其行政管理費用將是巨大的，行政難度是可想而知的。從歷史上看，至少從明清時期，行政設置就已經建設在鄉一級了，而各個村也有公共機構，雖然它不是一級政府行政機構，但是可以協調人際關系、鄰里關系和與政府之間的關系。目前我國農村的行政結構基本上采用了明清以來的行政結構形式，時于這種行政結構形式對經濟發展、社會福利等各方面的影響，目前還沒有看到令人信服的、權威的分析。因此，極端地提出取消，政府和村委會這種解決問題的方式，至少是不負責任的。
　　根據以上的分析，本文提出一個交易成本較低、并可操作的解決方案，即剝奪村委會的經濟權力。它包括如下幾項措施：
　　1.剝奪村委會的土地所有權，一切土地收歸國有，國家作為土地的所有者。作為土地所有者，國家擁有農用土地轉作他用的審批權、有制止破壞農地的干涉權等少數幾項宏觀調控的權利，而將農地的使用權、收益權、流轉權界定給農民。土地征用農民將不再與村委會簽約，而只是與國家簽約。村委套只是簽約方一國家的代表。它只具有代簽約權。而不具有任何的變更的權力，這就從根本上制止了椅委會憑借土地所有權而任意變更征收土地補償合約的違約行為和攫取部分地租的行為。
　　2.剝奪村委會的任何征收費用權，不僅村委會沒有權力征收除國家稅收外的費用。任何行政機構均沒有任意向農民征收費用的權利，這就杜絕了村委會巧立名目以征收各種費用攫取農民的土地補償費用。
　　3.賬目公開，在使用征地補助費時，村委會應提前發出公告，詳細告知村民資金的用途數量，將征地補助的收支情況列出一覽表。接受村民監督。
　　4.還村委會本來面目，使其成為一個純粹的農民自治組織。村長只是農民自治組織的組織者和召集人，至于這個組織的公共事務。由這個組織的所有人投票解決或協商解決。任何公共事務決定不具有法律上的強制性。
　　通過以上分析，如果村委會的經濟權利得到約束，在農民征地過程中，就不再會出現如此多的問題，失地農民的社會保障體系得建立也會更加順利，征用的土地由于產權的明晰，交易費用也會降低，從經濟學角度分析的資源配置也會更有效