江西省于都縣在整寸推進(jìn)扶貧開發(fā)中發(fā)揮農(nóng)民主體作用的實(shí)踐與探索

2002年起，于都縣依托整寸推進(jìn)，科學(xué)規(guī)劃，整合資源，集中投入，規(guī)范運(yùn)作，在207個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)村分批實(shí)施扶貧開發(fā)。尤其是“十一五”以來，緊扣大局，努力適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的新形勢(shì)新要求，圍繞建設(shè)新農(nóng)村的目標(biāo)和方向來拓展扶貧開發(fā)的思路，找準(zhǔn)位置，豐富內(nèi)涵，提升層次，率先在實(shí)踐中導(dǎo)人參與式扶貧理念，切實(shí)尊重和突出農(nóng)民的主體地位，充分發(fā)揮農(nóng)民主：體作用，圍繞著如何提高農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性進(jìn)行了有效實(shí)踐。讓群眾民主參與項(xiàng)目管理、監(jiān)督資金使用，給群眾以充分的知情權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從觀眾變成了主角，村民在當(dāng)家作主的過程中，能力和素質(zhì)得到提高，村級(jí)議事、決策、干事的機(jī)制迅速形成，黨群、干群關(guān)系也得到了密切和加強(qiáng)，以實(shí)際成效扎實(shí)推動(dòng)了扶貧重點(diǎn)村建設(shè)，被稱之為“于都模式”。《江西日?qǐng)?bào)》、《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》、江西電視臺(tái)、中央電視臺(tái)農(nóng)業(yè)頻道節(jié)目組電視專訪報(bào)道于都的這一運(yùn)作模式，由此受到省市扶貧部門的關(guān)注和重視，作為典型經(jīng)驗(yàn)在全省推廣。于都在整村推進(jìn)中始終注重發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，豐要做法有以下幾個(gè)方面：

一、以規(guī)劃為先導(dǎo)，提升農(nóng)民民主參事議事管事的意識(shí)

我國2002年開始實(shí)施的扶貧開發(fā)總體戰(zhàn)略是“省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)、工作到村、扶貧到戶”。要把中央提出這一總體要求落實(shí)到扶貧具體工作中，首要的問題就是要編制好規(guī)劃。中央的指導(dǎo)思想是，扶貧開發(fā)重點(diǎn)村的扶貧殲發(fā)，必須按照科學(xué)、實(shí)用、群眾滿意的原則制定好規(guī)劃，規(guī)劃一步到位，建設(shè)分步實(shí)施，任務(wù)逐年推進(jìn)。為使扶貧開發(fā)符合貧困地區(qū)建設(shè)實(shí)際，符合群眾意愿，符合長遠(yuǎn)發(fā)展，必須深入調(diào)查研究，廣泛聽取基層干部群眾的意見和建議，善于發(fā)現(xiàn)和總結(jié)推廣農(nóng)民群眾在實(shí)踐中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，充分尊重廣大農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神。農(nóng)民生活在農(nóng)村，耕作在農(nóng)村，他們?cè)陂L期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中探索、總結(jié)、積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。他們最熱愛農(nóng)村，最懂得農(nóng)村，最了解農(nóng)村，他們的意見最直接、最樸實(shí)，也最有針對(duì)性和操作性。所以，無論是制訂發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)，還是先做哪些后做哪些，都應(yīng)以農(nóng)民群眾是否高興、是否贊成、是否擁護(hù)、是否得到利益和實(shí)惠作為標(biāo)準(zhǔn)。于都縣根據(jù)這一理念，率先導(dǎo)人參與式機(jī)制，精心組織編制村級(jí)扶貧開發(fā)規(guī)劃。在每個(gè)重點(diǎn)村規(guī)劃編制過程中，于都積極導(dǎo)人自下而上參與式工作機(jī)制，堅(jiān)持問計(jì)農(nóng)民、村民廣泛參與原則，走群眾路線，充分尊重農(nóng)民群眾對(duì)扶貧開發(fā)的選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，農(nóng)民是規(guī)劃的主體，在制定規(guī)劃時(shí)各個(gè)具體環(huán)節(jié)充分發(fā)揮群眾的積極性來參加討論，吸收各類農(nóng)戶的代表參與(特別是安排婦女參與)發(fā)表意見，民主選擇開發(fā)項(xiàng)目，投票決策項(xiàng)目，然后通過村民大會(huì)討論決定，不搞包辦替代，做到順民意，合民心，充分調(diào)動(dòng)了廣大干群的積極性和創(chuàng)造性。群眾參與率達(dá)95％，農(nóng)村婦女參與率達(dá)40％。特別是“十一五”時(shí)期，于都的村級(jí)扶貧規(guī)劃融合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，完善了一套組織形式來保障農(nóng)民參與的機(jī)會(huì)。具體是通過“地域測(cè)評(píng)+群眾建議、構(gòu)思項(xiàng)目+群眾反饋、初步方案十群眾修改、評(píng)審方案+群眾表決、規(guī)劃成果+群眾約束”等環(huán)節(jié)，科學(xué)編制扶貧項(xiàng)目、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)發(fā)展“一體”規(guī)劃，讓群眾真正成為扶貧規(guī)劃的編制者、執(zhí)行者和受益者。通過參與式扶貧規(guī)劃編制，重點(diǎn)村摸清了自身的發(fā)展現(xiàn)狀和需求，理清扶貧開發(fā)思路，確立了符合實(shí)際且相對(duì)科學(xué)、規(guī)范的扶貧開發(fā)項(xiàng)目體系，落實(shí)了建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施措施、幫扶單位和資金來源，為扶貧開發(fā)實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

二、以組織為機(jī)制，保障農(nóng)民民主參事議事管事的機(jī)會(huì)

要確保群眾真正參與扶貧開發(fā)，關(guān)鍵是要采取相應(yīng)的有效的組織形式。于都通過總結(jié)前二十多年的扶貧實(shí)踐，認(rèn)識(shí)到扶貧工作的成功與否，最終動(dòng)力不在外界支持，更不在于無休止的資金投入，而是取決于其內(nèi)部能否成長出一種自我發(fā)展的力量。任何外部投入和外部支持，無論是資金、物質(zhì)、技術(shù)還是方法，都必須轉(zhuǎn)化貧困鄉(xiāng)村農(nóng)戶的自覺行動(dòng)。廣辟扶貧資源，加大扶持力度，更要注重受扶群眾參與式意識(shí)和能力的培養(yǎng)，而不是包辦代勞。所以從2002年起，于都扶貧就始終堅(jiān)持以農(nóng)民自愿參與為原則，充分激發(fā)農(nóng)民參與熱情。為發(fā)揮農(nóng)民在扶貧開發(fā)中的主體作用，于都參照“參與式”扶貧新理念，規(guī)范村級(jí)在項(xiàng)目立項(xiàng)、資金發(fā)放到項(xiàng)目工程發(fā)包及實(shí)施、資金申報(bào)、報(bào)帳、項(xiàng)目完工驗(yàn)收全程跟蹤管理的問責(zé)權(quán)利關(guān)系。各扶貧重點(diǎn)村均成立村級(jí)扶貧項(xiàng)目監(jiān)督小組和執(zhí)行小組，成員由村民推舉，讓群眾民主參與項(xiàng)目管理、監(jiān)督資金使用，給群眾以充分的知情權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從觀眾變成了主角，有效的保證了項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量，堵塞了漏洞。尤其是“中德扶貧參與式監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)”項(xiàng)目引入后，于都有了一套更為科學(xué)的監(jiān)評(píng)體系和制度。在這一項(xiàng)目的帶動(dòng)下，重點(diǎn)村干部群眾掌握了更實(shí)用的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)技能和分析技能，更有效的檢查項(xiàng)目活動(dòng)與計(jì)劃的偏離程度，了解項(xiàng)目活動(dòng)中的不可預(yù)見性，不斷改進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和管理的質(zhì)量，使項(xiàng)目實(shí)施能夠得到最積極的響應(yīng)，迅速反饋經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高項(xiàng)目實(shí)施效果。“十一五”起，新一輪的扶貧重點(diǎn)村又緊扣新農(nóng)村建設(shè)大局，整合整村推進(jìn)扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)資源，組建了村級(jí)理事會(huì)，找到了政府引導(dǎo)、群眾參與的最佳結(jié)合點(diǎn)。他們組建的理事會(huì)，不是由自己說了算，而是在農(nóng)民當(dāng)中進(jìn)行民主選舉，做到理事會(huì)由村民自己定，代表村民說話、做事。在整村推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)中，理事會(huì)充分發(fā)揮“老黨員、老干部、老教師”的作用，多方努力為村民辦實(shí)事。村級(jí)規(guī)劃項(xiàng)目招標(biāo)議標(biāo)、工程建設(shè)、工程質(zhì)量驗(yàn)收，資金運(yùn)行報(bào)帳，新農(nóng)村建設(shè)的村鎮(zhèn)規(guī)劃、“三清三改”、“空心房”改造等一系列事務(wù)，都放手讓農(nóng)民理事會(huì)自我組織、自主管理、參與式監(jiān)督，充分尊重了農(nóng)民群眾的意愿。如眾多重點(diǎn)村的通村公路建設(shè)，由于實(shí)施參與式管理，項(xiàng)目由村民自己管理、自己施工，一些過去令政府最頭疼的集資問題、投工投勞問題、占山占地賠償問題和糾紛處理問題農(nóng)民自己就解決了，并且解決的效率高、效果好，同時(shí)借助理事會(huì)這一參與平臺(tái)，農(nóng)民自己制定了資金使用管理制度、項(xiàng)目后續(xù)管理制度等，沒有發(fā)生任何糾紛，群眾滿意率達(dá)98.9％。同時(shí)為提高農(nóng)民組織化程度，形成廣大農(nóng)民群眾建設(shè)的合力。于都縣委、縣政府要求每一個(gè)鄉(xiāng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)都建立起合作經(jīng)濟(jì)組織，有效帶動(dòng)農(nóng)民在合作經(jīng)營中進(jìn)入市場(chǎng)。新經(jīng)濟(jì)組織堅(jiān)持“民辦、民管、民受益”原則，農(nóng)民自愿加入，退出自由，制定自己的章程，在發(fā)展中規(guī)范，在協(xié)作中受益，農(nóng)民從中互通生產(chǎn)信息，共謀發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，于都有新經(jīng)濟(jì)組織354個(gè)，覆蓋了全縣2多萬農(nóng)戶。

三、以服務(wù)為紐帶，培育農(nóng)民民主參事議事管事能力

制約農(nóng)民主體作用發(fā)揮，既有農(nóng)民自身的原因，也有政策體制的因素，還有政府管理服務(wù)的因素。農(nóng)民的參與能力建設(shè)，必須有外力的引導(dǎo)、外力的支持以及外力給他們提供相應(yīng)的參與平臺(tái)。進(jìn)入新世紀(jì)，黨中央國務(wù)院相繼出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策，為農(nóng)村發(fā)展帶來了前世未有的大好時(shí)機(jī)，也為發(fā)揮農(nóng)民主導(dǎo)作用，提升農(nóng)民參政能力提供了更好的平臺(tái)。在貧困地區(qū)，這一平臺(tái)更突顯的就是整村推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)和新農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)。政府主導(dǎo)，從解決農(nóng)民最迫切最關(guān)心的問題人手，大力扶持興辦群眾看得見、摸得著、有實(shí)惠的利民工程。政府可以充分利用這些工程項(xiàng)目的投建，不但可以改善農(nóng)村千百年來的落后面貌，更重要的是，以這些工程建設(shè)為紐帶去組織農(nóng)民，讓農(nóng)民在參與建設(shè)中提升能力發(fā)展自己。著眼于“農(nóng)民主體”，于都縣牢牢把握這一機(jī)遇，多渠道多方位爭(zhēng)取政策、爭(zhēng)取建設(shè)資金，優(yōu)化整合，為扶貧重點(diǎn)村發(fā)展和提升農(nóng)民能力搭建這一平臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅“十一五”期間，全縣爭(zhēng)取國家投入到156個(gè)扶貧重點(diǎn)村的財(cái)政扶貧資金就達(dá)4752萬元，同時(shí)對(duì)各類涉農(nóng)支農(nóng)資金和項(xiàng)目統(tǒng)籌安排、集約投放。以這些資金為引子，156個(gè)重點(diǎn)村興建的公益設(shè)施項(xiàng)目累計(jì)達(dá)534個(gè)，村均達(dá)4個(gè)。參與項(xiàng)目建設(shè)、管理、監(jiān)測(cè)的農(nóng)民14.5萬人，參與率達(dá)86％。圍繞這些項(xiàng)目建設(shè)，于都還結(jié)合共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育、實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀學(xué)教等主題實(shí)踐活動(dòng)以及機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧、領(lǐng)導(dǎo)干部“321”幫扶等社會(huì)化扶貧，每年組織百家機(jī)關(guān)萬名機(jī)關(guān)干部深入農(nóng)村與群眾同吃、同住、同勞動(dòng)，指導(dǎo)和參與、服務(wù)扶貧整村推進(jìn)和新農(nóng)村建設(shè)，并變被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)、變間接服務(wù)為一線服務(wù)、變零散服務(wù)為一站式傘程服務(wù)、變單一行政服務(wù)為多元化社會(huì)服務(wù)。農(nóng)民只有具備必要的文化知識(shí)，才能提升學(xué)習(xí)的能力和自我發(fā)展的能力，才能使農(nóng)民的主體作用得到持續(xù)有效的發(fā)揮。多年來，于都極為重視對(duì)農(nóng)民能力的培養(yǎng)，把握發(fā)揮農(nóng)民主體作用這一核心，全面實(shí)施“農(nóng)民知識(shí)化”、“雨露計(jì)劃”、“一村一名大學(xué)生”、“一村一名中專生”計(jì)劃等“政府埋單、農(nóng)民受訓(xùn)”等新型農(nóng)民培育工程，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005-年2009年，僅扶貧口這塊用于農(nóng)民實(shí)用技術(shù)和職業(yè)技能培訓(xùn)資金就達(dá)705萬元，培訓(xùn)人員15590人(次)。通過對(duì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)，使18歲以上、45歲以下年齡段的農(nóng)村勞動(dòng)力基本掌握1門至2門實(shí)用農(nóng)業(yè)技術(shù)或務(wù)工職業(yè)技能，既促進(jìn)了一批高效、特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又推進(jìn)了一批農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，并在一定程度上緩解了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)招工難問題，對(duì)增加農(nóng)民收入起到了積極作用，更重要的是全面提高廣大農(nóng)民的知識(shí)文化水平也保證了農(nóng)民能夠理解、執(zhí)行政策，支持政府，配合政府，從而形成合力。

[作者簡(jiǎn)介]

何志強(qiáng)，江西省于都縣扶貧辦。

■責(zé)任編輯：林婷