城中村宅基地補償問題:兩個條例的比較

[摘要]城中村征用改造的過程中，對于被征用土地的農民來說，宅基地征用補償款問題顯得尤為重要，但是參與宅基地征用的政府、開發商和農民之間權利地位的不平等使得三者在利益分配中農民處于劣勢地位，不能獲得應得的利益份額，因此國家出臺了相關法律進行規范。文章則從相應法律條款的變化來探求如何才能提升農民在利益分配中的地位。進而獲得相應的利益，并根據分析的結論提出一些建議。

[關鍵詞]城中村;宅基地;征用;補償

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1673—0461(2010)09-0089—04

一、引言

城中村是改革開放經濟迅速發展城市擴張的產物。特別是在上個世紀90年代中后期，城市化進程的加快導致了各大中城市用地的緊張。為了城市的經濟發展以及進一步推進城市化，政府紛紛向周圍郊區和農村大范圍擴張，使不少村莊成為城中村。在城中村的開發利用過程中出現了各種問題，如建筑雜亂無章，基礎設施建設不足、暴力拆遷、補償不足等。因此需要對城中村進行治理改造，統一規劃建設。全面提升城市建設質量的同時確保城中村農民的利益不下降，使其順利轉化為市民。其中的關鍵問題是對城中村農民宅基地的補償問題。參與利益分配的政府、開發商和農民三個主體之間地位權利的不對稱，在利益分配上就必然會產生不公平。并且這種不公平并不是少數，在全國范圍內都普遍存在。因此能否解決好城中村宅基地補償中的利益分配問題，不僅關系著城市的經濟發展以及城市化的進程，同時也與社會的穩定與否有著重要的關聯。

“城中村”這一概念是楊安(1996)提出來的，但并沒有給出定義，只對城中村現象進行了描述，在后續的研究中不同領域的學者對這個概念都加以了詮釋。從事經濟學研究的學者主要是圍繞社區所在地、社區外觀形態、土地所有制、管理模式、文化習俗和生活方式等各個方面進行了定義(郭松海，張淑琴，2005;鐘海，陳曉莉，2008;成得禮，2008;袁偉，2010等)，這些定義可以歸結出城中村的兩大關鍵因素:一是社區主體身份是否轉變，即城中村中擁有宅基地的居民是農村戶口還是城市戶口;二是城中村中存在著兩套管理體系，由于在城中村中不僅居住著原有的農民，同時也居住著很多外來務工人員以及一些城市低收入群體，因此，在城中村中同時存在著管理城市居民的居委會和管理農民的村委會。在同一地區同時存在不同的管理體系。必然會引起管理上的混亂，因此是一個重要的判斷城中村是否存在的重要標志。

城中村的出現引起了很多的問題，一些學者認為城中村建筑雜亂無章、人口結構復雜、環境衛生差、基礎設施建設不足、社會管理混亂，是典型的“臟、亂、差”和“黃、賭，毒”聚集地區，應該予以“鏟除”(敬東，1999;劉軍民、黃惠，2005);也有學者指出了城中村存在的經濟功能，城中村可以通過村集體經濟的股份分紅和出租房屋的租金來為村民提供收入，為村民提供社會保障的福利，也為農村社區的管理提供財政支持等，因此不能輕易否定(劉夢琴，2009)。

研究如何改造城中村的文獻很多。大概可以分為兩類，一類是從宏觀角度上來研究，另一類則是從案例分析出發研究。從宏觀角度分析的文獻，郭松海，張淑琴(2005)認為城中村的改造除了要遵循以人為本的原則，還要遵循公正、公平以及開發性安置原則;袁偉(2010)從影響城中村改造的各個因素出發，指出在改造目標、土地權屬變更等方面各個地區有較大的相似性，但在改造過程中政府所扮演的角色、改造主體的選擇、改造方式、補償方式、改造房屋情況、原有的集體經濟組織是否存續等方面則因區域不同而不同，所以要因地制宜確定合理的改造方案。在案例的分析中，有學者在研究西安城中村時指出，要順利完成改造，需要提高土地補償標準、提高政府在村民利益訴求中所起的作用、健全社會保障體系和提高村領導素質(劉軍民，黃慧，2005;鐘海、陳曉莉，2008);黃愛東(2009)推薦了廈門城中村改造實行的“金包銀”工程，強調給予農民穩定的收益是關鍵所在;張俠、郭愛請(2005)對石家莊城中村改造對策的研究指出，要采取在城中村中建設若干微利出租小區、土地資產人股成立股份公司以及統一城鄉建設用地市場等措施;楊玲(2009)介紹和分析了重慶市在城中村改造過程中的經驗，主要是根據不同城中村的具體情況制定對應策略、在征地補償方式上進行創新以及注重城鄉一體化改造。

在眾多文獻中，大多沒有對城中村問題進行細致的劃分，尤其是在探討城中村問題時沒有對城中村的補償內容作具體界定，沒有區分耕地補償和宅基地補償兩種情況，不僅將二者混同討論，而且探討的大都是耕地補償問題，很少涉及宅基地征用補償問題。本文擬著重對城中村宅基地補償問題進行分析。

宅基地補償同樣涉及政府、開發商和農民三個參與主體，三者之間的權力地位、經濟實力的不平等導致了處于弱勢地位的農民得不到的應有利益份額，大部分利益被政府和開發商瓜分，農民的利益受到了極大的損害。2001年國務院第40次常務會議通過了《城市房屋拆遷管理條例》(以下稱“條例”)對拆遷中補償問題進行了規定。但是隨著時間的推移，這個條例中很多規定與現實產生了很大差距，2009年時國家出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》(以下稱意見稿)。在這個征求意見稿中，表現出了政府在利益分配方面為保障失地農民的利益所作出的努力。本文擬從政府、開發商和農民之間利益分配不公的現狀人手，通過對《條例》和《意見稿》之間的對比分析，來探求提高農民在利益分配談判中的地位、進而獲得應得份額的途徑。

二、城中村宅基地補償:兩個條例的對比分析

(一)政府、開發商與農民利益關系分析

首先，強勢的政府。國家規定，農村的集體土地不允許進入土地交易市場，只有當集體土地轉為國有土地后才能進行轉讓。但土地雖然名義上歸農民所有，但是農民只是擁有土地的使用權和收益權，并沒有土地的所有權，而政府才是土地的真正所有者，則土地征用的補償款中需要在政府和農民之間有一個分配。而政府作為權力機關擁有權力，郭正林(2005)認為權力是以合法強制占用資源為基礎的一種社會支配能力，在與農民的利益分配中，政府明顯處于強勢地位。

其次，弱勢的農民。農民世代都以土地為生，土地是農民最為重要的生產要素，農民的耕地被征用，這樣就切斷了農民的主要生活來源，耕地的保障功能消失了。不過此時農民擁有宅基地，可以建造房屋充當“食租階層”(李懷，2006)，獲取生活來源。但一旦宅基地也被征用，失地農民就將面臨兩個問題:生活來源問題和社會保障問題。失地后對于技能較低或者沒有其他技能的農民來說，如何獲得一份穩定的工作以及享受水平較高的社會保障是失地農民能否順利融入城市的關鍵所在。但將失地農民納入到社會保障體系存在著眾多現實限制因素。在這樣的約束和對現實利益更加偏好的共同作用下。農民的選擇是——謀取盡可能多的補償，補償中既包含了土地的投資性增值也包含了土地的稀缺性增值(謝青、蘇振鋒、岳亮，2006)。

最后，利潤最大化的開發商。開發商作為一個經濟組織，最終的目標是追求利潤最大化，期望獲得具有較好區位優勢、價格低廉的土地，并且可以最大程度地開發被征用土地，同時盡可能降低投資成本，其中包括土地補償。一方面是被征用土地的名義所有者農民要求較高的土地補償金額;另一方面是開發商要求盡可能的壓低補償，這樣政府就會作為一個“中間人”來協調二者之間的利益關系，但是在這個過程中難以期望政府中立平衡保護農民的利益。因為政府要更多的倚重開發商來實現城市發展的目標。政府征用土地引入開發商來進行土地開發，政府甚至會制定一些優惠的政策來吸引實力和資金雄厚的開發商進入。這樣開發商不僅能夠牽制政府的政策制定，而且會要求包括較低土地補償的這些優惠政策。因此，有求于開發商且處于強勢地位的政府有著偏向開發商、壓低農民利益份額的內在傾向(見圖1)。

整個過程中，政府與開發商都處于強勢地位，在談判等各個方面都擁有更多的話語權，擁有土地的農民則處于弱勢地位，擁有較少的話語權，在利益分配中只能獲得較少的利益。

(二)法律變化的對比分析

當市場化的談判無法發揮作用出現失靈時，就需要出臺相關法律來校正失靈。那么，我國的相關法律法規是否起到了平衡三者之間的權利地位、進而提高農民利益分配份額的作用?對比分析《條例》和《意見稿》兩個法律條例，可以從中看到法律的進步和不足所在。

首先，從目標上設定上來看，《條例》中強調的是“城市房屋的拆遷管理”，《意見稿》則強調的則是對失地農民的補償問題。《條例》中強調“維護拆遷當事人的合法權益”，《意見稿》中改為“維護公共利益”。《條例》強調“保障項目順利進行”《意見稿》改為“保障被征收人的合法權益”這些都說明《意見稿》有著顯著的進步，將保護重心從“拆遷人”轉移到了“被拆遷人”。并且《意見稿》第一條還指出意見稿是根據《物權法》來制定的，突出強調土地的使用權和收益權是屬于農民的，體現出失地農民保護水平的上升。

其次，補償方式上，除了《條例》中指出的貨幣補償或房屋產權調換外，《意見稿》中新增加了二者可以相結合的方式，改變了過去單一的補償方式，給予了失地農民補償更多的方式，在一定程度上保障了農民的權益。

第三，補償金額方面。《條例》中并沒有對以房地產市場價格評估作出具體規定，只是指明“具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定”，這樣就在開發商和地方政府之間形成一個尋租機會;《意見稿》第二十條對房地產市場評估價格作出了具體的規定:“按照房地產估價規范和有關規定確定，但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產的市場交易價格”。對房地產市場評估機構的選擇上也作了規定“由被征收人以投票、抽簽等方式確定”。并且《意見稿》第二十一條要求房地產價格評估機構對房地產市場評估價格合法性、真實性和合理性負責。從《意見稿》的這些修改可以得出，國家對于補償價格的影響因素、制定機構、評估標準、制定機構的選擇、以及制定機構作出價格評估后應該承擔的責任等都進行了規定，目的就在于保障失地農民能夠獲得應得的補償。

第四，補償協議產生程序。《意見稿》(第二十四條)對補償協議的產生程序進行了規定，首先是“房屋征收部門對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積以及租賃和用益物權等情況阻止調查登記，調查人員和被征收人對調查結果予以確認，并向社會公布”;其次，房屋征收部門根據本條例規定，依據調查結果、房地產市場評估價格，擬定補償方案，并征求被征收人的意見，在此基礎上房屋征收部門對補償方案予以修改完善，報作出房屋征收決定的縣級以上人民政府批準后予以公告;然后，房屋征收部門按照經批準的補償方案，與被征收人就補償方式、補償金額、產權調換房屋的地點和面積、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項。訂立補償協議，并向全體被征收人公布;最后，補償協議定訂立后，如果一方當事人未履行補償協議的;另一方當事人可以依法向人民法院提起訴訟。這些規定在《條例》中并沒有體現，因此《意見稿》對補償協議問題上都作了更具體、細致的規定，更有利于農民在征地補償款利益分配中獲得更大的份額。

最后，強制拆遷的規定。在《意見稿》中第二十八條中規定，對沒有達成補償方案的可以“由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府根據補償方案作出補償決定”;對補償方案不認可“可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟”，“在行政復議、行政訴訟期間，不停止補償決定的執行;逾期不申請行政復議也不向人民法院提起行政訴訟、又不履行的，由作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府強制搬遷，或者依法申請人民法院強制搬遷”;同時也對補償方案被認為是違法的情況作出了規定，“作出房屋補償決定的縣級以上地方人民政府應當賠償被征收人的損失，并承擔其他相應的法律責任。”這也對農民在補償利益分配中享有應有份額提供了法律保障。

三、進一步的建議

與《條例》相比《意見稿》在保護城中村村民權利上有著巨大的進步，對于宅基地的補償有了更為完善的法律規范，因此可以期待在《意見稿》正式出臺后，城中村村民權益的保護水平將有著顯著的上升。但是僅僅靠《意見稿》還無法全面保障村民權益，同時在提高村民權益保護水平時也要兼顧到其他各方的利益。

首先，失地農民失去了宅基地后就等于失去了生活的最后來源，為了保障農民的生活，需要將他們納入社會保障體系。有兩條途徑:其一，將失地農民納入城市社會保障體系，政府的公共財力吃緊，政府的財政負擔過重，對社會保障資金的投入存在嚴重不足，因此關鍵問題如何籌集資金建立起完善的社會保障體系;其二，就是依靠開發商，通過他們的投資為農民提供一些保障服務，但是需要注意的一個問題是要考慮企業的整體運行情況，企業會不會倒閉以及帶來的一系列問題等等。

其次，解決農民的安置問題，補償款不能給農民提供長久的生活來源，最根本的辦法就是解決他們的就業問題。各個地區也采取了不同的措施，例如對失地農民進行就業培訓，再就業技能培訓，這樣可以解決城中村中年輕居民的就業問題;但是對于很多城中村中年齡較大的居民來說，在再就業問題上存在很多問題，一方面，由于年齡偏大，學習能力以及再就業能力不足;另一方面，企業在招聘時也會對年齡有一定的限制;因此，對于這些這些年齡大的城中村居民可以采取廈門“金包銀”工程中的方式，即建立商住兩用建筑，提供給失地農民用來經營商店或者出租，但是不能轉讓，這樣就可以解決年齡大城中村居民的就業問題。

最后，在補償價格確定方面需要考慮到補償款金額定的太高的后續影響。補償高雖然可以提高農民的收益，但是開發商的收益必然要減少，開發商為了增加自己的利潤必然要抬高房價。高房價會產生一系列不利影響，影響城市經濟的發展，減少政府的財政收入，財政收入的減少也會影響到社會保障的完善，進而影響農民的福利，因此，需要制定一個合理的補償金額，既能不影響經濟的發展以及農民的利益，又能使得企業賺取合理的利潤。

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責任編輯:張改蘭