上篇 方案突圍

“5·19匯報”

這份PPT共19頁，每一頁均文字寥寥，提綱挈領地描繪了國有商業銀行改革的代價、資源運用、操作過程、配套措施及操作風險等

2003年5月19日，北京，非典流行，街上人流稀少。

上午10時，中南海國務院第三會議室。橢圓形的會議桌邊，圍坐著國務院總理溫家寶、副總理黃菊，以及中共中央金融工作委員會副書記閻海旺、財政部時任部長金人慶和正在籌建的中國銀監會“候任”主席劉明康等。

中國人民銀行行長周小川從包里拿出一疊文件，說是文件，其實只是一摞打印好的PPT報告文稿。

一同前往的，還有時任央行副行長的吳曉靈、央行研究局局長謝平。謝平拿起報告文稿，向在場的每一位領導分發。

這次會議頗不尋常。以往的國務院匯報工作，早在頭一天就將匯報材料遞交秘書局，并轉交到國務院領導手中，這一次，顯然參會者們在開會時才拿到材料。

據悉，這份PPT共19頁，每一頁均文字寥寥，提綱挈領地描繪了國有商業銀行改革的代價、資源運用、操作過程、配套措施及操作風險等。在這之前，國務院領導對PPT形式的匯報曾表贊賞。

據熟悉當時改革情況的人士向《財經》記者表示，直到黨中央、國務院確定以此為藍本進行改革后，這份PPT文件中的操作部分，才真正形成文字稿。

正是這次匯報，拉開了中國國有商業銀行一次最徹底改革的序幕?！?·19匯報”取得了對國有銀行重組的初步共識，獲得國務院領導的認可，有關方面開始按改革的基本思路設計方案執行。

據一位參與改革思路設計的人士對《財經》記者評估，當初設計的方案，有70％-80％以上都得到了實現，“這在中國30年的重大改革中已屬不易?！?/p>

背水一戰

國有商業銀行到2002年，已經到了舉步維艱、嚴重危及中國經濟、金融安全的地步

據一位了解“5·19匯報”的人士回憶，整個匯報是按照這份PPT的順序逐頁進行的，首先就對這次改革的“宏觀理解”作了說明。該部分開宗明義提出了“國有銀行不良貸款是最大的金融風險，其財務重組涉及重大資源運用，其規劃是央行各項工作五年規劃及政策取向的先決條件”。

之所以稱“先決條件”，因為四大行資產規模約占當時銀行體系的70％，如果不良資產不解決，運營機制不理順，央行的貨幣政策就無法傳導，國民經濟運行就缺乏有效的金融支持。

實際上，國有商業銀行到2002年，已經到了舉步維艱、嚴重危及中國經濟和金融安全的地步。

1998年第一輪注資時，國有商業銀行的資產狀況就比外界想象的差很多。雖然當時對外公布的不良資產比率是25％，但據《財經》記者得到的數據，如果采用嚴格的會計制度和貸款分類標準，國有商業銀行的不良資產比率將達到45％。

到2002年下半年及2003年初，國有銀行的不良資產已廣受海內外關注，國際上有影響的財經媒體，均對這一問題做了報道，認為巨額不良資產將對中國經濟的增長產生嚴重負面影響，有的甚至提出中國國有銀行“在技術上已經資不抵債”的判斷。在2003年初，國際著名評級公司標準普爾將中國內地銀行全部評為垃圾級。

日后進駐中國銀行(601988.SH，03988.HK)的蘇格蘭皇家銀行（RBS）的一位員工感嘆，“沒想到中國銀行的管理這么落后、IT系統如此之落后、員工如此之多、薪酬如此之平均主義。”

中國投資有限公司副總經理兼首席風險官汪建熙對《財經》記者分析，國有商業銀行改革，中國并無太多選擇，只能前行。

以資產規模計，銀行業在中國整個金融體系中占有七分天下，而四大國有商業銀行又是銀行業的中堅，四大行問題不解決，中國金融業的系統風險就始終存在，日本和亞洲金融危機中的東南亞國家就是前車之鑒；其次，雖然當時資本市場已經過十多年發展，但資金配置功能仍微乎其微，銀行業仍是資金配置主渠道，四大銀行又占其半壁江山，因而國有銀行體制機制性問題不解決，中國資金配置的整體效率就很難提高，也將直接影響到國民經濟的運行質量和發展速度，以及市場經濟體系的建立與發展。

根據中國人民銀行的調研，中國銀行業不良貸款的形成主要有三個方面：向傳統的老工業企業發放的貸款和對盲目重復建設發放貸款，上世紀90年代初經濟過熱時發放的貸款，國家實施企業破產兼并改制所形成的不良貸款。這三個方面各約占三分之一。

這其中既有國家對金融資源分配的因素，也有銀行管理落后、內部經營風險意識差的因素。

如果國家不付出一定的資源來加以解決，而是依靠商業銀行自身加以解決，并非完全不行，但可能需要很長時間。

“如果按商業銀行經營最好的年份算，不良貸款的消化估計至少要八年至十年。環境的變化要求中國必須加快國有商業銀行改革。” 全國人大財經委副主任委員、央行原副行長吳曉靈對《財經》記者分析，“一方面，2006年末，中國外資銀行人民幣市場的準入將進一步開放，外部競爭壓力加?。涣硪环矫嬉紤]防范金融風險的問題?！?/p>

根據入世協議，中國銀行業將在五年過渡期后，向外資銀行全面開放。中國銀行業必須做好準備迎接競爭。

亞洲金融危機之后，東南亞國家金融體系的脆弱性充分暴露，也引起了中國對于金融體系穩定的進一步重視，尤其是銀行體系的風險，需要盡早解決。

因此，早在2002年2月召開全國金融工作會議之前，時任國務院總理朱基就已下定決心，提出要對國有商業銀行進行改革，在是次會議上，銀行改革被定為接下來金融領域要解決的重要事項。

2003年3月，國務院新老領導班子完成交接，對銀行改革重任就落在了新的領導集體肩上。據《財經》記者了解，在新老領導集體尚未正式交接之際，新一屆“候任”政府領導就提出，希望以央行為首，盡快草擬一個改革方案。

對是次銀行改革的成敗關鍵，國務院領導認識得非常清楚。2004年3月14日舉行的“兩會”記者會上，溫家寶就公開表示， “這次改革是背水一戰，只能成功，不能失敗。”

外儲解圍

此次改革設計提出了動用央行外匯儲備的思路，這突破了以往充實商業銀行資本金的模式，并給當時國有商業銀行重組找到了“資源”鑰匙

決心已下，但改革需要的巨大資源從哪里來？就成為擺在改革決策者們面前的重要難題。

據一些研究人士認為，到2002年，要想四大國有商業銀行資本充足率達到巴塞爾協議8％的國際標準要求，必須要動用大約1萬億元的資金。

2001年9月，時任央行有關負責人在“21世紀的中國與世界”國際論壇上表示，從2002年開始對國有商業銀行進行“三步走”的綜合改革：第一步是按照國有獨資公司的形式更新經營管理制度，實行謹慎會計制度，完善激勵和約束機制，明顯降低不良貸款比率——打掃干凈屋子再請客；第二步是在此基礎上將國有獨資商業銀行改組為國家控股的股份制商業銀行，國內企業、居民和外國資本都可以參股，以完善公司治理——來的都是客；第三步是將符合條件的國有股份制商業銀行公開上市——靚女先嫁。

但這一設想，最終未能實施，關鍵就在于尋求重組資源時，未能找到切實可行的途徑。

在缺乏重組資源的前提下，國有獨資商業銀行如何靠自身來更新經營管理制度，并明顯降低不良貸款比率，存在體制上的疑問，亦暗含漫長的時間成本。而屋子不打掃干凈，則后兩步自然無從談起。

困難重重之下，在改革的設計工作中，首次提出了三個資產負債表——國家資產負債表、財政資產負債表與銀行體系資產負債表——的分析框架。

實際上，這也涉及改革的資源調用問題。在財政資產負債表下，當年可動用的財政資源極其有限。

經過1994年財稅改革，雖然中央財政稅收一直以高于GDP的速度在增加，到2003年前后，GDP雖然超過11萬億元，但年度稅收也僅占GDP的12％左右，且一直處于財政赤字狀態。在1998年，中央財政已經通過發行2700億元特別國債形式，充實了四大銀行資本金，但至2002年已被侵蝕殆盡，從財政角度看，也不愿再填補這個“無底洞”。

在國家層面，當時可調用的“國有資產資源”，就是國家掌握的國有企業股權。據一位金融系統高級官員向《財經》記者透露，利用國有股資源充當改革成本，在當時已被考慮過多次，但由于股權分置改革尚未進行，二級市場條件也很差，這條路在當時走不通。

此外，還有央行的資產運用，即 “央行再貸款”，但再貸款當時已經做過很多，約束性偏弱，再貸款無法轉化成股權，并不能在公司治理結構上，對四大國有銀行做根本性的改變。

此次改革設計提出了動用央行外匯儲備的思路，并經多方案比較后提出“傾向”選擇此方式。這一創新思維，突破了以往充實商業銀行資本金的模式，并給當時國有商業銀行重組找到了“資源”鑰匙。

當然，此一思路亦非憑空而出。

擴張央行負債表的做法在2003年以前即進入央行人士的視野。時任央行研究局局長謝平2003年在北大的一次公開演講中，曾提及日本央行持有問題銀行股票的做法。

2002年9月，日本央行出人意料地公布購入銀行所持股票的計劃，旨在防止這些銀行資產大幅減記。后來隨著股市回暖，日本央行逐漸賣出了這些股份，并還頗有斬獲。

至于對外匯儲備的大膽運用，亦有港股保衛戰的先例。

1997年爆發于泰國的貨幣危機，迅速蔓延至東南亞，香港特區政府1998年秋緊急動用外匯基金，迅速投放市場，對股市和匯市的穩定起到了明顯成效。

動用外儲和央行持股均有先例，但以外儲注資問題商業銀行補充其資本金，并作為股本進行運作則沒有先例。此方案的提出，使中國國有商業銀行改革的局面為之一新。

到2002年底，中國外匯儲備達到2864.1億美元，而且每年還以百分之幾十的速度增長，實際上到2003年底，中國外匯儲備就達到了4032.5億美元，年增長40％。在中國貿易順差不斷增長情況下，外匯儲備還將不斷增加，這為銀行業改革提供了強有力的資源支撐。

消解通脹

四大國有商業銀行窟窿較大，動用外匯儲備是否可完成全部銀行重組？通脹壓力是否會限制這一模式？

無論動用什么資源，對四大國有商業銀行的財務重組，除了向銀行體系注入資產這一途徑，任何注入貨幣資本金方式都等于向整個經濟體系注入大量貨幣，必然要在有效控制通貨膨脹的條件下才能順利推行。

改革設計中提出了通過加強對沖手段來防止貨幣供應量的超常增長：在向國有商業銀行注資的同時，央行使用特別準備金，要求被注資的銀行將資金存回到央行，央行同時付息，并逐步結匯。央行將視通脹的情況放寬回存和運用對沖手段調節。

這一設計的藝術性在于，通過多年平攤，將注資產生的貨幣供應量擴張平滑地逐步釋放，以降低可能的通貨膨脹壓力。

經過1998年亞洲金融危機，亞洲各國剛剛開始復蘇，中國也剛擺脫通貨緊縮，2003年的通貨膨脹水平還非常低。據《財經》記者了解，周小川在“5·19匯報”會上分析說，就給銀行系統注資而言，通貨緊縮比通貨膨脹的時機更好。而一旦低通脹時期過去，熨平注資帶來的通脹因素也就基本消失。

由于四大國有商業銀行窟窿較大，動用外匯儲備這一資源，是否可完成全部銀行的重組？而通脹壓力是否會限制這一模式？

設計論證時也對此進行了分析，認為 “整個過程未傷及財政”，也“較少傷及外匯儲備”。其“限度在于釋放通貨膨脹的調控能力”，其中有利條件是：當時有“較低的基礎通貨膨脹率”和“較多的通貨膨脹調控工具”。

在這份文件中，明顯對今后幾年造成通貨膨脹條件的應對給予了足夠重視，特別標明對“通貨膨脹調控主要在于政府事項的優先度擺放”，要進行“專題匯報”。

據《財經》記者從中央匯金投資有限責任公司（下稱匯金公司）了解，目前通過注資帶來的通脹壓力釋放已基本完畢。

設計的情景分析以資產質量相對最好的建行來展開，認為建行(601939.SH，00939.HK)需要用150億美元注資（實際上，在實施過程中，建行重組動用外匯儲備225億美元，比當初設想增加了50％），加上上市融資及發行次級債，可使建行資本充足率達到10％。

情景分析中剖畫了動用外匯儲備注資“運作的實質”。以建行為例，注資后，“在央行口頭指導下，可逐步在銀行間市場賣出外匯換取人民幣”，其“實質效果是央行資產負債表的擴張并創造了投資渠道”。

改革設計者認為，建行在重組后，如果國民經濟不出現意外的增長危機，每年可創造凈利潤200億-230億元人民幣（重組第一年的2004年底，建行凈利潤就達到了490億元，到2010年上半年，建行凈利潤已經超過700億元），其中50億元用于分紅，央行通過持股所得分紅支付給建行特別準備金利息，其余150億元作為公積金，以保持建行資產擴張率，使資本充足率不會下跌。

在重組計劃中，資產質量相對最好的建行、中行就需動用外匯儲備各150億美元，同時啟動中行、建行兩家試點，則至少動用外匯儲備300億美元，已占2002年外匯儲備10％以上，這需要極大的政治決心。

改革風險

注資之后，國有商業銀行經營仍可能再次陷入高不良貸款率甚至資不抵債的境地，也就意味著改革失敗。這種情況不是不可能發生

改革方案沒有回避此次改革的風險：內部運作的風險、通貨膨脹環境風險、外部審計可能出現意外的風險等。并提出“兩家并行較好”，以防止一家試點可能出現意外。

這其中最大的風險在于，注資之后，國有商業銀行經營仍可能再次陷入高不良貸款率甚至資不抵債的境地，也就意味著改革失敗。這并非不可能發生，對國有商業銀行的注資就發生在五年前，即便讓商業銀行上市，誰也無法保證其公司治理和風險管控能力會徹底改變。

根據央行系統參與改革的人士表示，在設計改革方案時，也分析了當時進行國有銀行改革重組的外部環境。從外部看，商業銀行重組改革后，也已具備了日后可持續的運營環境。

亞洲金融危機之后，政府已經有意識地放棄了對銀行的行政干預，并通過立法明確了商業銀行的貸款自主性；同時，對國有商業銀行必須支持國企改革，政府也逐步減少了強制性要求；而隨著國企改革的深入，經營狀況的改善，也為幾大國有商業銀行解決不良資產比例過高帶來了可能性。

設計論證中還做了宏觀上的和制度上的條件分析。宏觀分析認為，按照中國經濟的規模和發展情況，未來數年，中國經濟仍保持較高增長不成問題，這就為國有商業銀行的經營提供了良好的宏觀環境。如果國有商業銀行自身經營不出大問題，不良貸款率不會再次無節制地增長。

為了給銀行提供幾年休養生息的機會，設計論證者分析認為，央行可適當提高貸款基準利率和存款基準利率，并使利差除能夠覆蓋當前的業務成本和平均風險損失，還應略有余地，使得銀行財務狀況進一步得以改善。以利差來為銀行創造利潤空間并消化資產減記的做法，日后仍在維持。

據參與此次改革設計的人士對《財經》記者表示，允許此利差存在的現實條件是，當時在拉動GDP的投資、出口和消費三駕馬車中，消費占比很低，而國民儲蓄率又過高，防止存款利率過高，可以降低居民的儲蓄意愿，進而將儲蓄資金轉化為消費，也可促進直接融資渠道的加快發展。

據一位銀行系統的高級官員表示，在之前進行的國有企業改革中，銀行系統承擔了大量的輸血責任，當時四大行的不良貸款大量來自國企改革行政干預。這次銀行改革，一定程度上要反哺銀行體系。

對銀行改革的先后順序，實際上當時也有充分的考慮。汪建熙對《財經》記者表示，對商業銀行改革的進程拿捏相當復雜，要考慮到緊迫的時間，同時也要考慮到國民經濟能否承受完全市場化的銀行體系，尤其是國有企業改革進度，就是怕如果幾大行同時市場化運作，國企的競爭力如差距太大會承受不了。實踐中，多數國企還是很爭氣的。

循此理路，著力的重點便落在了制度的構建上，而這亦是困擾中國銀行業多年的痼疾。

“過去五年，我們曾發行2700億元特別國債補充銀行資本金。同時，剝離了1.4萬億元的不良資產。但是根本解決銀行的問題在于改革，在于建立現代公司治理結構和現代金融企業制度，并且創造條件實行股份制?！痹谟浾邥?，溫家寶明確指出了以制度建設解決銀行問題的必由之路。

路徑突圍

以外匯注資為突破口，以匯金為平臺和抓手，則重組、股改、引進戰投和上市四步緊密銜接，次第敲響，財務重組和制度建設齊頭并進，充分體現了“在線修理”原則的妙用

在對改革資源的調用和影響進行闡釋后，改革設計中明確勾勒出了這次商業銀行改革的四部曲：核銷、剝離、注資和上市，在明晰技術性安排的同時，制度建設的構想亦包含于其間。

中國的每一輪改革，都力圖彌補此前的缺失，矯正其偏差。四部曲的謀劃，充分表明中國銀行界對此前改革得失的深刻體認，以及在此基礎上的突破。

從1993年至2003年的十年間，國有商業銀行的改革，無論在理論還是實踐，從未止步，而人們對改革路徑及經驗的認知亦不斷深化。

當年，經濟學家吳敬璉及時任中國銀行副行長周小川聯合發表過《對近中期經濟體制改革的一個整體性設計》，認為“專業銀行盡快實現向商業銀行的轉軌”，“只有強化專業銀行的垂直管理，才能保證強化業務規章及財經規律”。并同時提出建立開發投資銀行、進出口信貸銀行等政策性銀行，分流國有銀行的政策性業務。

盡管存在爭議，但經過多方研究，成立了三家政策性銀行，把商業銀行的政策性業務全部剝離?！爱敃r以為只要把政策性業務剝離出去，國有銀行就改革了，后來發現沒那么簡單。”謝平對《財經》記者說。

“這一重大改革的市場化意圖十分明顯，然而在實踐中的結果卻遠不令人滿意。重要的原因之一是國有企業改革和政府職能改革沒有跟上，在這種大背景下，央行對商業銀行的監管也多流于形式，國有商業銀行仍然是各級政府管理經濟最重要和最便利的工具之一。”汪建熙向《財經》記者分析了1993年改革功敗垂成的體制性原因。

1995年通過了《商業銀行法》，試圖切斷商業銀行和政府的聯系。“切斷”的努力在1998年再次提上議程，中央金融工委于是年成立，目的是把國有商業銀行跟地方黨的領導切斷，當時已開始計劃注資，但要先把黨的領導統一到金融工委，然后才進行注資。

1998年、1999年那一輪改革的效果不彰，主要在于未能在如下幾個層面實現根本性突破：沒有嚴格按照資本充足率的條件監管；不敢打破原有產權制度的束縛；不執行真正現代的國際標準財務會計制度；沒有建立真正的公司治理結構。

據一位央行系統人士回憶，2003年設計銀行改革路線時，也參考了國企改革的經驗和教訓。國有企業改革一方面通過上市，建立了現代企業制度，但同時也未能以公司為平臺，對國企實行真正的股東化管理。

在中國歷次變革中，后發優勢也比較明顯，很多轉型經濟體的改革經驗教訓，也成為中國改革設計的殷鑒。

一位當時參與改革的人士對《財經》記者表示，東歐和俄羅斯的政府快速退出，造成了金融體系很大的動蕩，這也成為2003年銀行改革的重要經驗。

上世紀90年代初，蘇聯解體前后，中東歐國家的銀行體系紛紛進行改革。由于對集權統治下的計劃經濟體制深惡痛絕，改革早期，在休克改革的思路下進行銀行改革，原有的銀行大量關閉或被西方銀行并購。

但在改革的進程當中，這些國家逐漸發現，急速轉變往往力不從心，事與愿違。當時各個國家都在向市場經濟進行轉軌的過程中，契約意識和法制意識淡薄，銀行業整體素質低下，由于面臨經營環境和自身能力的雙重困境，改革后的銀行業重新陷入混亂。

此后，各國紛紛在發揮市場在資源配置中的主導作用同時，也適當增加政府在改革轉軌中的作用，在市場和政府之間尋找平衡，推動銀行改革有序進行。

而俄羅斯銀行業改革則是一個更為明顯的失敗教訓。在改革中，俄羅斯政府選擇了放任自由化的態度，大型銀行迅速萎縮，外資也紛紛進入，銀行數量急劇增加，由于這一變革是在很短時間內完成，且沒有經過一個有序、漸進的過程，因此俄羅斯的銀行業曾極為混亂。

這種完全無序的開放，帶來的一個直接后果是，外資紛紛進入，國際上一有金融動蕩，資金進出量非常大，無法保持國內的貨幣穩定；同時，本國金融機構喪失了在金融體系上的話語權，基本被外資掌握。

至今，俄羅斯也吸取了教訓，開始逐漸扶植少數國內的大型銀行，但在全球金融領域，俄羅斯金融體系顯然缺乏大型商業銀行。

上述參與商業銀行改革的人士回憶，“正是因為有了俄羅斯、東歐等國家銀行的改革教訓，我們才知道我們什么應該堅持，什么應該放棄?！?/p>

在理論層面，2000年，在證監會主席任上，周小川在《人民日報》發表了長文《國有商業銀行如何充實資本》，提出了通過股份制改革，上市融資充實國有銀行資本，完善法人治理結構。

據知悉內情的人士透露，此文實際上是決策層授意的，為日后國有銀行改革確定了基本方向。

相較以往的理論與實踐，2003年啟動的新一輪銀改，一方面試圖在財政資源之外另辟蹊徑，并最后體現在動用外匯儲備上；另一方面則是做實出資人，避免因財政注資導致的出資人實際缺位現象，從而使公司治理落到實處，這體現在后來匯金的成立和運作上。

如今再看2003年方案的實際運作，以外匯注資為突破口，以匯金為平臺和抓手，則重組、股改、引進戰投和上市四步緊密銜接，次第敲響，財務重組和制度建設齊頭并進，節約了時間成本，規避了風險窗口，充分體現了“在線修理”原則的妙用。