檢察權“延伸”

30歲的山東貨車司機王峰（化名）遭遇一起交通事故后，在浙江省寧波市成了交通肇事罪的犯罪嫌疑人，他最后未去監(jiān)獄服刑，而因為受益于當?shù)貦z察院新政，僅做了兩個月“交通協(xié)管員”。

這項被外界稱為“以善代刑”的制度，正式名稱為“附條件不起訴”。寧波市北侖區(qū)檢察院將此定義為：“檢察機關對應當負刑事責任的犯罪嫌疑人，綜合其犯罪事實、情節(jié)及其人身危險性，認為可以不立即追究刑事責任時，給其設立一定考察期，如其在考察期內積極履行相關社會義務，足以證實其悔罪表現(xiàn)的，依法作出不起訴決定。”

這一制度在浙江、江蘇、河南、山東和湖南等地已試點有時，因突破了《刑事訴訟法》的框架惹起各界爭議。現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定了三種不起訴的形式，即絕對不起訴、酌定不起訴和存疑不起訴，并沒有附條件不起訴的規(guī)定。批評者認為，檢察機關沒有權力對刑罰的方式進行創(chuàng)設。

然而，觀察近年來檢察改革的進程，“以善代刑”只是檢察權延伸的自身觸角之一。在此之外，許多地方試點的刑事和解制度、檢察院公訴環(huán)保公益案件等，往往打破現(xiàn)有框架而在司法改革的道路上走得更遠。與此呼應，近兩年來，最高人民檢察院牽頭或單獨發(fā)布“規(guī)定”“辦法”等十余份文件，內容涉及審判監(jiān)督、立案監(jiān)督、刑罰執(zhí)行機構的監(jiān)督等諸多方面，且尚有部分規(guī)范正在醞釀中。

面對“檢察權擠壓審判權”的質疑，最高檢司法改革辦公室（下稱司改辦）有關負責人告訴《財經》記者，已經發(fā)布或即將發(fā)布的規(guī)范，并未突破現(xiàn)有法律的框架，符合中央司法改革政策的精神。

“檢察權力相比以往，確實在不斷細化，范圍也有所擴大。”中國人民大學法學院教授、訴訟制度與司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東說。

檢察權為何延伸？有否突破現(xiàn)有法律框架？其延伸邊界何在？這些已成為現(xiàn)階段司法改革的重要話題。理解并界定其內涵和外延，將是未來中國司法改革重要環(huán)節(jié)。

“以善代刑”突破

交通事故發(fā)生后，王峰被認定對事故負全部責任，涉嫌交通肇事罪被移送寧波市北侖區(qū)檢察院。因王峰通過致歉和賠付取得死者親屬諒解，檢方未向法院起訴王峰，而是讓他履行交通管理義工的義務。

王峰之后，北侖區(qū)共有八起案件中的13人被“附條件不起訴”。北侖區(qū)檢察院有關負責人告訴《財經》記者，實施“附條件不起訴”的制度已做充分討論，并借鑒了多地的經驗。

該院的《附條件不起訴實施細則（試行）》（下稱《實施細則》）顯示，“附條件不起訴”的適用條件為：犯罪情節(jié)較為輕微，依照刑法規(guī)定，犯罪嫌疑人可能被判處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者單處罰金；根據(jù)犯罪嫌疑人的犯罪情節(jié)、悔過表現(xiàn)以及個人情況，適用附條件不起訴確實不致發(fā)生社會危險性。適用的主體為：未成年人、在校學生、老年人、殘疾人、孕婦以及初犯、偶犯、過失犯罪的案件。

《實施細則》中最關鍵的是第七條：“對于有被害人的案件，人民檢察院在適用附條件不起訴前應當先聽取被害人或其親屬的意見，并促成犯罪嫌疑人和被害人或其親屬之間的刑事和解。”意即，被害人的態(tài)度是能否啟動這項制度的前提。

實施細則強調：“附條件不起訴決定不是一種終局性的處理決定。”

此種創(chuàng)設隨即引發(fā)爭議，法院的審判權被認為受到擠壓。2010年10月中旬，浙江省政法委組員調研后給予了肯定，但希望不要宣傳。至今，該制度仍在實施之中。

1996年的《刑事訴訟法修正案》（下稱修正案），取消了免予起訴的制度，但曾經在修正案的草案中寫進了附條件不起訴的制度，之后因為種種原因相關條文被刪除。最高檢研究室相關人士認為，同緩刑比較，附條件不起訴不僅節(jié)約司法資源，同時還避免當事人被貼上犯罪“標簽”。

因為《實施細則》對“非終局性”的強調，陳衛(wèi)東教授認為，這并未逾越檢察院的職權，并不構成對審判權的“擠壓和威脅”。但他同時強調，檢察機關要對此項制度試點進行正式報批，并由最高檢出臺相關實施規(guī)范，防范濫用起訴裁量權帶來的風險，在配套制約制度和救濟制度上更加合理化。

“實施主體”爭議

與之類似，檢察院公訴環(huán)保案件亦是地方檢察院突破法律框架、延伸檢察權的努力之一。

11月9日，浙江省檢察院和省環(huán)保廳聯(lián)合發(fā)布《關于積極運用民事行政檢察職能加強環(huán)境保護的意見》。根據(jù)該意見，當事人的人身或者財產權益受到環(huán)境污染行為侵害，有起訴意愿而因證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未起訴的，檢察機關可以支持起訴。對環(huán)保部門作為原告代表公共利益提起環(huán)境污染民事公益訴訟的，檢察機關應當予以支持。

以檢方為原告的環(huán)保公益訴訟，在廣東等地已有先例。但這與附條件不起訴存在同樣的困境：缺乏法律上的支持。

曾辦理過環(huán)保公益訴訟的廣州市海珠區(qū)一位檢察官告訴《財經》記者，其曾翻遍《憲法》《刑事訴訟法》《環(huán)境保護法》等諸多法律，直接支持這種主體資格的法律依據(jù)幾乎沒有。

可勉強依據(jù)的《刑事訴訟法》第七十七條規(guī)定：如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起訴訟的時候可以提起附帶民事訴訟。但此條并未明確檢察機關可以單獨作為公益訴訟主體。

在多地檢察機關試點的另一項制度是“刑事和解”，即“通過加害人對被害人進行物質賠償、精神撫慰等方式，使被害人對加害人的行為予以諒解，司法機關據(jù)此對加害人作出從輕處罰、免除刑事處罰等處理”。

該制度試點多年，范圍包括搶奪、盜竊、尋釁滋事、交通肇事、妨害公務等類型犯罪，甚至搶劫等嚴重侵犯公民人身權利、財產性利益的暴力犯罪，在某些地方的司法機構中也有適用。這遭到社會輿論的普遍質疑，被指濫用刑事和解制度、“以錢買刑”。

此外，對該制度的實施主體應為法院還是檢察院，在學界和實務界存有不同意見。主流觀點認為，檢察機關在刑事和解之中，應成為該制度的監(jiān)督者，而不是執(zhí)行者和決策者。

陳衛(wèi)東則認為，在現(xiàn)行法律框架內，由于檢察權為公訴一方，一旦其介入刑事和解案件，難以確定的因素便會放大，并且會產生新的不公平。因而，應擴大自訴案件范圍，并將刑事和解制度的適用盡量限于自訴案件中，以避免公訴案件中適用刑事和解帶來的弊端。

檢察權“觸角”

不僅僅是地方試點，2009年至2010年，由最高檢單獨或牽頭下發(fā)的多份規(guī)范中，呈現(xiàn)出權力“延伸”的趨勢。

2009年12月29日，最高檢印發(fā)《關于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》。

在這份意見中，檢察監(jiān)督的權力向五個方面“延伸”：在對刑事立案的監(jiān)督規(guī)定中，除了強調對應當立案不立案的監(jiān)督，特別強調了不應當立案而立案的情形。

最高檢在2010年的步伐更大，其中4月實施《檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》，8月30日，聯(lián)手最高法院、公安部發(fā)布《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》（下稱《規(guī)定》），10月1日與公安部實施《關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定（試行）》。其中《規(guī)定》一例，將檢察監(jiān)督的范圍擴至民事、行政和刑事全部領域內的訴訟活動。

一方面是檢察機關一旦提出糾正意見，被監(jiān)督單位就要啟動相關的糾錯程序，同時要向檢察機關進行反饋；另一方面是，“人民檢察院對于辦案人在辦理案件中嚴重違法，雖不構成犯罪，但是如繼續(xù)承辦案件可能影響對案件公正處理”，檢察機關可以提出“更換辦案人”，有關機關應當在15日內作出處理并書面回復。

相比之前的規(guī)定，新規(guī)的一大突破是，“法院執(zhí)行環(huán)節(jié)中的瀆職行為”也被納入了檢察監(jiān)督的范圍。而更換辦案人的做法，被外界認為有向前端“擴張”嫌疑。

上述最高檢司改辦負責人回應認為， 2004年《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》和2008年《中央政法委關于深化司法體制和工作改革若干問題的意見》均對此有說明。

“《規(guī)定》只是從范圍、程序到手段、效力上，將一些法律規(guī)定含糊的內容落到了實處，使其更具操作性。不存在‘擴張越權’之說。”最高檢司改辦這位負責人說。

而2010年10月最高檢實施的《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》，明確出現(xiàn)了“延伸法律監(jiān)督觸角”字樣。

根據(jù)該意見，檢察人員將向最基層“下沉”，在未來形成與法院派出法庭對應設置的檢察院派出檢察室，主要內容是接受舉報、控告、申訴，發(fā)現(xiàn)、受理職務犯罪案件線索等。這種設置將使得檢察監(jiān)督的“觸角”延伸到最基層的行政和司法之中。

中央民族大學法學院副院長匡愛民曾對此調研，認為“檢察權將在最基層形成對行政權和審判權的制衡，這在中國法制史上絕無僅有，具有很大進步意義”。

在相關文件出臺的背后，一條脈絡逐漸凸顯出來：通過用足現(xiàn)行《刑事訴訟法》框架內外的資源，檢察權試圖對偵查機關進行監(jiān)督，亦試圖對審判機關進行制約。

延伸的邊界

檢察權不斷延伸、細化，是其權力內在邏輯的必然趨勢。但其邊界何在？誰來監(jiān)督檢察權？

2010年10月28日，最高檢建議檢察機關開始全面推行人民監(jiān)督員制度。最高檢司改辦負責人表示，這項制度的目的就是為了加強對檢察權的外部監(jiān)督權。

但這項制度亦存在同樣的法律支撐問題，《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》等法律均未有相關規(guī)定。此外，人民監(jiān)督員產生程序的內部化也飽受質疑。根據(jù)最高檢的規(guī)定，人民監(jiān)督員一般由機關、團體、企事業(yè)單位和基層組織民主推薦并考察后，由檢察長任命并頒發(fā)證書，這種“花錢請人監(jiān)督自己”的監(jiān)督方式，一定程度上影響了這項制度的客觀效果。

據(jù)介紹，調整后人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍為七個方面：檢察機關應當立案而不立案或者不應當立案而立案；超期羈押或者犯罪嫌疑人不服檢察機關延長羈押期限的決定；違法搜查、扣押、凍結或違法處理扣押、凍結款物；擬不起訴案件；擬撤銷案件；應當給予刑事賠償而不依法予以賠償；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況。

陳衛(wèi)東認為，人民監(jiān)督員是實現(xiàn)檢察機關的內部監(jiān)督轉化為外部監(jiān)督的重要手段，“為使人民監(jiān)督員更具獨立性、公正性，人民監(jiān)督員不應由檢察機關選聘，而是由地方人大來選任，并使人民監(jiān)督員的監(jiān)督具一定的法律效力。畢竟，將社會民眾監(jiān)督納入法律監(jiān)督的制度設計，是未來發(fā)展的必然趨勢。”

他建議，檢察機關在內設機構上，應將行使監(jiān)督職能的部門與行使具體訴訟職能的部門實現(xiàn)徹底分離。

“盡管如此，檢察機關對檢察人員瀆職行為的法律監(jiān)督只能說是內部監(jiān)督，還是缺乏應有的公信力。”陳衛(wèi)東教授說。

上述最高檢司改辦負責人透露，除外部監(jiān)督外，最高檢對檢察機關如何加強自身監(jiān)督制約給予了周密的考慮，比如涉及檢察機關案件承辦人，如何通過不同部門來啟動調查等規(guī)定都在抓緊研究制定中。相關規(guī)定不僅針對同級檢察機關不同部門，還包括上級檢察機關對下級檢察機關的監(jiān)督。

陳衛(wèi)東認為，中國現(xiàn)行《刑事訴訟法》條文過少，已不能滿足日益增長的刑事司法的需要。由于目前試點的司法改革缺乏法律上的支撐，難免在實踐中出現(xiàn)“真空地帶”而導致制度變向。

在他看來，將來的司法改革中，有關檢察權的重點應在于：厘清檢察權與審判權、行政權之間的關系，優(yōu)化檢察權配置，強化訴訟監(jiān)督與檢察權的被監(jiān)督。

而這些，有待于重修《刑事訴訟法》以界定公、檢、法關系。

背景鏈接

檢察權何來何去

檢察權在中國歷史中即存在，名為“御史制度”。在西周官職中即設有“御史”，職權集中體現(xiàn)在“糾察百僚”與“辨明冤枉”兩方面。

從中國現(xiàn)行檢察制度的法律定位看，檢察制度是法律監(jiān)督制度。作為在古代行使這項職權的兩個部門——御史臺和給事中，在清朝時合二為一。

新中國所設檢察權大致經歷了三個發(fā)展階段：

1949年，《中央人民政府組織法》規(guī)定最高檢察署人員由中央人民政府委員會任免。直到1954年第一部憲法和《人民檢察院組織法》頒布施行，檢察機關才從政府序列中分離出來。這是第一個階段。

在第二階段，1975年憲法修正，將檢察機關的職權改由公安機關行使，檢察權喪失。

而在第三階段，檢察權真正得以確立。1979年《刑法》和《刑事訴訟法》頒布實施，1982年憲法修訂，明確規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”“人民檢察院獨立行使檢察權”。

檢察權發(fā)展一波三折，對檢察權是司法權還是行政權的爭議至今仍存。最高檢司改辦的負責人對《財經》記者稱，《人民檢察院組織法》的修改也將是司法改革的一項重要內容。如不能在法律上確認檢察權的邊界，對檢察權“延伸”的質疑將會加劇。

從國外檢察權的發(fā)展而言，“延伸”亦有趨勢可循。

英美法系的檢察機關一般直接隸屬國家首腦或政府首腦，主要是作為國家公訴機關，兼有作為國家法律顧問的職能。但自上世紀50年代以來，英美法系國家從打擊犯罪、維護法制的需要出發(fā)，吸收和借鑒大陸法系檢察制度的做法，逐步強化檢察機關的作用。

到上世紀80年代中后期，英國檢察制度已經發(fā)生重大變革，如蘇格蘭檢察機關是一個獨立的司法機關，既不屬于法院，也不屬于政府，而是由總檢察長統(tǒng)一領導，向國會負責。總檢察長在案件的處理中有最終決定權。

在應對司法腐敗和行政權濫用方面，檢察權正起著越來越重要的作用，其權力邊界也正逐步被放大和延伸。但是在中國，這種延伸目前尚缺少必要的法律保障，其邊界也正因此飽受質疑。

如何廓清檢察權的內涵和外延，將成為未來中國司法改革的重要環(huán)節(jié)。