“后煤改”財政失血

在民營小煤窯風行的十幾年里，煤老板和基層政權、村民之間也構成了一種共生關系。山西煤改開始后，首當其沖的是基層財政失血和公共物品匱乏

《財經》記者 李緯娜

從山西西南運城市一路向北，到臨汾市鄉寧縣西坡鎮，車程為三小時。這里是山西最重要的煤炭資源基地之一。

“幾年前，路面上的煤灰足有5厘米厚，根本不見綠色。汽車一過，黑土飛揚，灰頭土臉。”出租車司機鄭九斤對《財經》記者描述，“現在空氣清新多了。”

2010年“五一”剛過，嫩綠的氣息迎面撲來。沿途經過兩個鄉鎮，十多個村莊，路旁鱗次櫛比的中小煤礦基本處于停工狀態。

山西煤改已漸入尾聲。除了1500座中小煤礦陸續被關、停、并、轉，國有煤礦獲得支配權，此番資源整合對中小煤礦所在地的財政結構影響巨大。

據《財經》記者了解，自2008年9月煤改以來，山西幾乎所有資源大鎮、資源大村均陷入“失血”的窘境——年均千萬余元的財政收入已是明日黃花，公共產品提供幾近停滯，當地的生活水平重回到溫飽線徘徊。

失業、缺水、缺煤、補貼取消往日中小煤礦帶來的種種明、暗“福利”消失殆盡。

有西坡鎮人問《財經》記者，“好空氣能當飯吃嗎?”

村鎮財政干涸

西坡鎮地處鄉寧縣西南，是一個產煤大鎮，地質儲量2000萬噸，可采量1600萬噸。在煤炭資源整合之前，該鎮的富饒遠近有名，素有“鄉寧西大門”之稱。

鎮政府企業辦公室主任張軍龍告訴《財經》記者，全鎮原有煤礦七座，產能都在9萬至21萬噸之間(山西煤改中，年產量30萬噸以下的小煤礦須關閉)。在當地，年產量在9萬至15萬噸的小煤礦占絕大多數。西坡鎮的富煤程度可見一斑。

其中，三座礦歸鎮政府管理，其余歸數個村委會管理。所謂“管理”，主要是財政貢獻——除正常繳納至縣級財政的稅費外，這些煤礦需每年分別向鎮、村級財政“輸血”。“鎮管煤礦的錢上繳給鎮政府，村管煤礦的錢上繳給村委會。”張軍龍說。2008年以前，這一部分資金已構成底層政權的主要財政來源。

這種模式有其歷史原因。在煤炭市場開放之前，上述煤礦均由鎮或村出資籌建。20世紀90年代，煤炭行情一路走低，小煤窯陸續交由個人承包。因此，除稅費，煤老板們每年還需向當時煤礦的“主人”——鎮政府或村委會繳納一定利潤，作為“承包費”。

2004年，依照國家出臺的產權明晰政策，煤礦由承包變為轉讓。在繳納一定數額的資源款之后，承包人將煤礦買斷，建為私營企業。但是煤礦對村鎮的供血并未停止。

“企業依然要交錢給政府，不再叫利潤上繳了，而是‘轉讓費’，其實還是原來那一塊。”張軍龍表示，轉讓費的具體數額完全由政府和企業談判決定，根據產量、煤質等因素，“直接談一年給多少錢”。雖然“談的過程會比較難”，但最終雙方都會簽訂一份有效期為3年至5年的合同。

開始煤礦整頓之前的2006年，西坡鎮從三座鎮屬煤礦中共獲得648萬元，占該鎮全年財政收入80%以上。

“轉讓費”并不是小煤窯給西坡鎮的全部費用。2001年起，西坡鎮下屬七座煤礦還需按照其實際產量繳納“支農基金”，標準為1元/噸。這是西坡鎮訂立的土政策，資金主要用于支援農業、平整農田、興建水利等。據鎮政府透露，這部分收入每年約為100萬元。

2008年之前，民營煤礦對基層財政類似的或明或暗的貢獻，在山西省各小煤窯聚集地均非常普遍。

2008年起，隨著山西省聲勢浩大的煤炭資源整合啟幕，“轉讓費”和“支農基金”供給均戛然而止。

“我清楚地記得，從2008年7月23日開始，我們鎮七個礦就一兩煤都沒有出過。當然也不存在交‘利潤’、交基金了。”張軍龍指出，煤炭是西坡鎮支柱產業，其他財政收入基本沒有。而鄉寧縣轉移支付到西坡鎮的錢少之又少，僅夠維持基本運轉和人員工資開支，原因是“縣政府要搞一個平衡，把錢盡量撥到沒有煤炭資源的鄉鎮。”

鎮政府多位工作人員證實，自煤炭資源整合以來，鎮政府就處在入不敷出的境地。2009年時曾向縣財政借款30萬元發放工資。自今年1月起，非在編人員工資就未曾發放過。而鎮政府的日常開銷也基本靠賒賬，比如在糧店、米店、油店、水產店、煙酒店等，政府都有不同數目的賒欠。

產業空心化已見端倪

與瀕臨破產的基層政權一起，陷入困境的還有當地經濟。

西坡鎮辦公室提供的數字稱，全鎮原有近8000名青壯勞動力在煤礦工作，占當地戶籍人口一半以上。另據《財經》記者了解，由于煤礦占用了當地資源且受制于政府管理，為減少村民鬧事、減輕當地政府就業壓力，每一個煤礦約可解決當地1000余人就業，加之煤礦生產時所帶動的拉運煤、給水、洗煤等輔助產業，村莊里98%以上人口均從事著與煤炭相關的工作。

“一天掙50元是比較輕松的，每家月收入基本在2000元以上。”一位曾在村級煤礦工作數年的礦工透露，“去礦上工作是一個家庭最主要的收入來源。”

煤出廠后往往要加摻煤矸石，以增添煤的分量。出租車司機鄭九斤回憶說，他曾幫煤礦拉送過煤矸石，那時可賣到50元/噸，而成本只需每噸15元。另一種相似的增重手段是摻水，運輸過程中水會逐漸流失，而村民們往往就會在路邊支個攤子，專做摻水生意。行情好時，每個攤位每天掙1000元。

2008年停產以來，這種好日子一去不復返。前述礦工告訴《財經》記者，大概有20%年輕勞動力遠走寧夏、河南、陜西等地繼續做礦工，村里留下了大量四五十歲中年勞動力。他們無處可去，又疏于農業多年，只能依靠前些年的儲蓄過日子。“好多人家現在窮到連小孩子的奶粉都買不起。”

在西坡鎮多個村莊，許多村民居住的窯洞只有炕、飯桌、衣柜、電視機等簡單家具，墻壁早已裂出好幾道深深的縫隙，破損的墻面和窗戶只能用舊報紙暫時遮掩。

收入普遍下降，把西坡鎮的經濟生態拖入泥沼。5月8日是周末，鎮中心沿街的小店鋪近三成貼著封條，還在營業的店面內也幾乎看不到顧客，一派蕭條景象。

西坡鎮街道辦工作人員王建軍說，煤改之前西坡鎮每隔一段時間就有外地客商前來趕集，那時光店鋪衛生費一個月都能收900元。但近兩年來，村民們手頭基本沒有余錢消費，集市早就取消，沿街店鋪衛生費一個月所收不足300元。

目前，西坡鎮所在的鄉寧縣只有一家縣辦煤礦仍在生產，為毛則渠煤炭有限責任公司(下稱毛則渠礦)。但由于外來人口易管理、賠償少(若出事故，賠償金額常常只需當地人口的一半左右)，對當地勞動力基本關上了大門。西坡鎮村民說，本地人往往要靠“找關系、送銀子、批條子”才能應聘上崗，故進入縣辦煤礦的村民屈指可數。

西坡鎮政府提供的統計數據顯示，截至2010年4月底，全鎮剩余勞動力超過5000人，占全鎮總勞動力一半以上。一位鎮干部表示，即便煤改完成后恢復生產，技術改造也會大量壓縮礦工數量，屆時全鎮剩余勞動力比例仍將超過30%。

而以往小煤礦帶來的種種“福利待遇”也一并消退。2008年以前，西坡鎮村民享受的“補貼”大致分為兩類:一種是現金補償，即每一戶人家不僅每年可獲得100元-200元的額外補貼，農歷春節、中秋等傳統節日還可多得到70元-100元不等的節日費;另一種則是生活用煤免費供給，不論年齡大小，戶籍人口每年均可獲得1噸免費煤，基本可解決村民冬季用煤。此外，因家庭貧困支付不起上學費用的家庭，小煤礦也會在村干部動員下捐款。

小煤礦關停之后，現金補助自然沒有著落。生活用煤方面，雖然接管方縣辦煤礦和省屬煤企于2009年開始給西坡鎮村民發放免費煤票，但人均300公斤的配額并不夠用。許多村民說，現在他們要么從外省購煤，要么上山砍柴禾燒。

公共事業停滯

官、民俱貧的直接后果之一，是基層公共物品幾成畫餅。“每年全鎮都有公共設施建設規劃，比如修路、打井、建學校或醫院等，但現在沒錢什么都干不成，再怎么規劃都是空話。”張軍龍感嘆道。

2008年以前，小煤礦每年除繳納“轉讓費”和“支農基金”，還被鎮政府或村委會以各種名義強行攤派或捐款集資。這部分費用少則幾百萬，多則上千萬，不計入公共財政賬目，但在當時是鎮、村提供公共產品的主要資金來源之一。而據《財經》記者了解，這一狀況在山西各地都非常普遍。

山西中呂律師事務所主任高劍生曾參與過山西煤炭重組談判，他向《財經》記者舉例，2008年煤炭資源整合前，一南方商人收購了一個年產量約15萬噸的小煤礦。在該煤礦還在技術改造尚未有產出時，商人就被“勸說”給所在村修建了一條公路，并修繕了一所小學，投入高達上千萬元。

“在山西，迫于當地政府和老百姓的壓力，小煤礦被強行攤派是一個普遍現象，如果不答應，煤礦要想正常生產會很難。”高劍生總結說，與國有大礦相比，雖然中小煤礦對國家稅收貢獻較小，但在承擔當地民生改善義務方面貢獻頗大，比如修路、搭橋、建醫院、蓋學校等，煤老板出資比例非常高。

2002年，西坡鎮曾發起新城鎮建設，重建街道房屋，并搭建了一個供村民娛樂休閑的和諧廣場。彼時，鎮黨委書記曾與煤老板一一面談，邀請他們“出點錢為家鄉做貢獻”，結果煤老板們最多的出資四五百萬元，最少的也有幾十萬元。歷時三年的新城鎮建設共花費2000余萬元，其中，小煤礦出資占比70%-80%。

而從2007年開始規劃實施的西坡鎮趙院移民新村就沒有那么幸運，這項工程是將煤礦塌陷區群眾整體搬遷，異地建房居住。它本該于去年年底完成，時至今日，仍只完成總工程量的78。

趙院村支書郭耀華說，按計劃，該項目資金由縣辦的毛則渠礦、鄉鎮小煤窯和農戶三方，各出資2000萬元，加上縣、鎮兩級政府補貼而成。

2007年第一期資金已到位，工程開工。其中來自小煤窯的資金過千萬，占其應出資金的一半。2008年，山西煤改啟動，鄉鎮煤礦旋即被關閉，同時農戶收入降至冰點，剩余資金就再也沒有籌措出來。目前，連同已建工程的未到位資金，該工程資金缺口高達3669萬元。

4月27日，一份《趙院新農村續建資金報告》已遞交至鄉寧縣政府。這份報告提出，希望縣政府在此次煤礦整合時，能夠從上述煤礦所獲收購款中扣取其拖欠部分的資金，并從公共財政中給予撥付其余缺口資金。但截至發稿時，鄉寧縣政府并未對此作出答復。

另一個鄉村公共物品的典型——“吃水工程”也處于停滯狀態。由于煤炭采掘日益向縱深發展，西坡鎮下轄9個村中的7個村，水源均被不同程度地破壞，河流幾近干涸。2006年以來，村民們大都靠買水度日。

“購水價格平均為1立方米30元至40元，如果緊巴巴地用水，每個家庭每個月的用水量是1.5立方米，現在沒有收入，買水變得十分困難。”王建軍說。

西坡鎮提供的解決之道是鉆打水井。當地為黃土高坡，且煤礦開采已破壞表層地下水，需要打深井至500米處才能出水，打井的費用一般在70萬元左右，加之水管、水泵、水塔、水池等配套工程，一口水井的投入約需130余萬元。

張軍龍告訴《財經》記者，從2000年起，鉆打水井被納入山西省“飲水解困工程”，上級財政可撥60%-70%費用。余下部分，在2008年以前的解決之道是鎮政府支付10%、村委會集資支付15%-20%，煤老板捐資支付5%-10%。

“現在，雖然上級財政依然撥付，但煤礦停產后，村、鎮都沒有了收入，吃水工程難以繼續推進。”張軍龍說。

其他的公共事業狀況與“吃水工程”類似。擁有三個村辦煤礦的于家河村支書樊高產坦承，煤炭資源整合前，村里的公益事業基本上都會找煤老板捐款，“他們的資金貢獻至少在50%以上。”但煤礦關停之后，待建公共事業項目資金接近枯竭。

轉移支付欠缺

“一般情況下，只要鎮政府或村委會開口，煤老板都會現金支持他們的各個項目，只是錢多錢少的問題。”一位數年前在西坡鎮經營過煤礦的煤老板對《財經》記者透露，如果分文不出一毛不拔，村民們很有可能會封路鬧事，鎮政府也有可能會卡辦各種手續，煤礦繼續生產的可能性就很小。

“煤老板收入也的確是暴利，1噸煤成本約80元，最高時可賣到1200元/噸，出點錢既有名又有利，不算什么。”前述煤老板說。

可是，當中小煤礦——鎮、村公共財政最主要收入管道被阻斷之后，由此造成的失血該如何解決?未來，誰又來充當供血者的角色?

《財經》記者了解到，自煤炭資源整合以來，西坡鎮鎮政府也曾想過“自救術”，即“收購款必須在有鎮政府或村委會開具的不欠款證明前提下才能支付”，并將其上報給鄉寧縣促其成為一條土政策。張軍龍解釋說，因小煤礦停產，2008年以來就一直拖欠鎮里的“轉讓費”和“支農基金”。土政策的初衷，是希望兼并方——即中央及省屬國有煤礦——將收購款打入鎮政府的官方賬號，待政府扣除所欠費用之后，再支付給煤老板。

在煤炭兼并重組談判之初，基層政權的確看到過希望。有參與談判的知情人士透露，起初，兼并方甩開當地政府直接找小煤礦談判，但因收購價格無法達成一致，致使談判陷入長時間僵局。然后，迫于政治壓力的兼并方不得不找到鄉鎮政府參與。“這一級政府對小煤礦有諸多行政管理手段，比如查處偷稅漏稅情況、檢查勞動用工合法性等等，小煤礦壓力陡增，談判很快就有了結果。”

知情人士描述，鄉鎮政府介入后，談判桌前往往坐著公安、工商、稅務、電力等當地主管部門領導。2009年上半年，西坡鎮七座煤礦同意被兼并的框架協議簽訂;2009年下半年，涉及具體收購款項的正式協議簽訂。

然而，待鄉鎮政府需要借力兼并方幫助解決其公共財政收入時，高級別的國有或省屬煤企卻繞過基層政權，直接和煤老板繼續細節談判。此時框架已定，兼并方握有資金，以撥款時效為籌碼，煤老板急于變現離場，雙方一拍即合。往往是收購款支付之后兩三天，鄉鎮政府才獲悉消息。

至今，西坡鎮鎮政府沒有截留到任何一筆收購款。

至于“轉讓費”“支農基金”“集資捐款”等各項供給，上述知情人士說，雖然鎮、村等基層政權也有此方面的擔憂和抱怨，但大家并沒有將其提到談判桌前。“收購價格是爭論核心，其他問題大家都有意無意地忽略了。”

高劍生認為，目前基層政權的困境，“應該是被收購煤礦尚未復產時的短期現象，畢竟鄉鎮一級政府仍然掌握話語權和行政管轄權。”主要原因在于，強龍壓不過地頭蛇，被收購煤礦復產后，其土地租賃、周邊村民管理、道路通行等均需依靠鎮政府或村委會解決。

一位鎮領導曾對大企業放話，“如果你們不支持我們，那以后如果村民鬧事堵你們的礦，我可就不管了，或者你們用飛機拉煤吧”。

不過，由于國有或省屬煤企與鄉鎮政府之間的行政級別差異，可能會讓雙方談判難度加大。至于消化在具體項目上的捐款集資和給村民們的各種“福利”，高劍生估計，“將不如煤老板時期那么容易拉到‘贊助’”，所獲金額的多少取決于政府的談判能力和上級政府的支持力度。

據《財經》記者了解，目前鄉鎮政府已多次向上報告基層困難，增加轉移支付，但并未得到有效回應。■