法解地方舉債

如果不顧現實條件賦予地方舉債權，國家的財政風險將難以控制

《財經》記者 鄭猛

《預算法》修訂征求意見稿已發至有關部委和地方人大征求意見。其中，有關地方舉債權的條款尤為引人注目。

按照現行的《預算法》，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定，地方政府不得發行地方政府債券。

征求意見稿則規定，經國務院批準，地方政府可以舉借一定額度、用于特定用途的債務。

《預算法》松動

迄今為止，在現行制度框架內地方政府不能自行發債。

目前的地方債只有兩種。一是在1998年至2004年上一輪積極財政政策實施過程中，中央轉貸給地方政府的債務，屬于預算外安排;二是2009年及2010年，中央分別代理地方發行的債券2000億元，列入省級預算管理。

除此之外的地方債務，包括隱性債務和融資平臺債，都是地方政府繞開現有制度框架約束形成的債務。

近年來，尤其是“4萬億”刺激計劃施行以來，放開地方舉債權的呼聲高漲。但地方要獲得舉債權必須于法有據，這就有賴于《預算法》相關條款修改。作為一部財政基本法，現行《預算法》1995年起開始施行。

《預算法》的修訂可謂命運多舛，地方舉債權的確立也隨之浮沉。2003年，十屆全國人大常委會就把《預算法》修改列入立法規劃，并從該法中理出20個大問題。后由于部分條款的調整涉及政治體制改革，需進一步探討，修法工作就拖了下來。

2008年，十一屆全國人大常委會再將《預算法》修改列入立法規劃。2010年3月全國“兩會”期間，全國人大常委會預算工作委員會(下稱全國人大預算工委)主任高強在接受《財經》記者提問時表示，全國人大預算工委、財政部會同15個部門，已經提出了《預算法》修訂的征求意見稿，將廣泛征求各方面的意見。

5月8日，全國人大財經委副主任委員尹中卿在全國預算法研討會上表示，《預算法》修訂征求意見稿已發到有關部委和地方人大，如果各方意見比較成熟，今年8月將提請全國人大常委會審議。如果進展順利，再經過兩到三次審議，就會提請明年3月舉行的十一屆全國人大四次會議進行審議。

東部地區某省人大已于4月組織省級八個部門征求意見，并在當月底將意見反饋給全國人大預算工委。

4月初，該省人大接到一份發自全國人大預算工委的“長篇”傳真。傳真為《預算法》修訂的新舊對照稿，裝訂起來有幾十頁，內容極為翔實。

其中關于地方舉債的表述有三款:經國務院批準，地方政府可舉借一定額度、用于特定用途的債務，列入本級政府預算;除前款規定外，地方政府不得以任何方式舉借債務;地方政府財政部門具體負責對本級政府債務的統一管理。

該省人大有關人士表示，在給全國人大預算工委的反饋中，該省對地方舉債條款“意見不是很大”，只是認為相關表述“比較原則”，對“一定額度”和“特定用途”，征求意見稿并未作出具體解釋。

沿海地區某省人大相關人士表示，目前還只是在內部較為粗線條地征求意見，在全國人大常委會進行“一讀”之前，意見稿還可能發生較大變化。一般在“一讀”結束，各方意見比較成熟之后，修訂稿才會更為廣泛地向公眾征求意見。

爭議在繼續

盡管相關條款并未完全“定型”，地方何時才能自行發債仍是未知數，但地方舉債權能被寫入預算法修訂征求意見稿，已為地方政府樂見。

焦作市財政局副局長張繼東表示，地方舉債“堵是堵不住的，不如放開”，地方能獲得舉債權是一個進步。

北京市財政局副局長孟景偉介紹說，今年3月北京市人大組織該局等部門征求了意見。他認為允許地方發債是一個大的改進，可以使地方政府發債比過去更主動、更積極。

據孟景偉介紹，征求意見稿規定，省級政府將首先獲得發債權，其他層級地方政府暫不放開。這一規定考慮到地方各級政府的債務承受能力和償債能力，可以避免風險的過度積累。“發債層級放到省級，目前來看是積極而穩妥的做法，有利于風險防范。”孟景偉說。

業內人士認為，《預算法》修訂如果能開地方發債的口子，對歷史形成的地方隱性債務可起到疏導作用。

在《預算法》的修訂過程中，關于是否給予地方舉債權，正反兩種聲音一直都在博弈。在獲知地方舉債寫入征求意見稿后，很多人也表達了憂慮之情。

中央財經大學財政學院院長馬海濤表示，地方債是“一個比較麻煩的事情”，如果允許地方自行舉債，很多問題不易解決但又必須解決。比如發債層級問題，由于屬于地方債，在實際操作中很難說只給省級政府舉債權，不給省以下地方政府。但如果缺乏層級框定，全國的債務總規模就變得相當大，風險難以控制。他認為，如果賦予地方舉債權，短期內只下放到省級政府是合適的。

馬海濤還表示，為防范更大的財政風險，必須另行制定公債法，輔以一整套公債預警體系。對地方債券的發債主體資格、發債方式、舉債規模、償債機制和責任追究等須作出嚴格規定，避免因地方政府所發債務超出其支付能力導致到期不能償還。

焦作市財政局副局長張繼東說，由于財力有保障，省級政府實際上并沒有舉債的迫切需要和愿望，反而越是基層政府越是財力緊張，越迫切需要發行債券。單單依靠發債只能解決眼前問題，并不能解決根本問題。基層政府財力不夠用，必須通過調整財政體制化解矛盾，使其財權與事權相匹配。而且以現在地方政府的條件，即使可以發債，資金規模也很有限。

一直以來，中央財經大學財經研究院院長王雍君就是地方舉債的反對者。他認為，如果不顧現實條件賦予地方舉債權，國家的財政風險將難以控制。

“如果一定要發債，就應該制定地方債務管理法加以約束。全國4萬多個地方政府，沒有這樣的法律來制約，出了問題誰承擔責任。另外，債務的使用必須納入地方財政預算管理，由地方人大審核和監督，執行過程中經審計部門審計，財政部門也要對發債執行情況進行實時跟蹤。”王雍君說。

自發不如代發?

在社科院財政與貿易經濟研究所副所長高培勇看來，如果在《預算法》中明確下放舉債權，一定要伴隨著整個行政體制改革、政治體制改革和經濟體制改革的同步推進，否則地方舉債權“單兵出擊”，很可能會引發一系列的麻煩。

關于《預算法》中地方債務條款的修訂，有兩種不同的意見。一種意見主張放開地方政府的舉債權，理由在于它是一級政府，作為獨立法人，一級政府就要有一級財政;另一種意見則強調應該嚴控舉債權，不允許地方政府發債。

“這兩種意見都有一定道理，很難說哪一種意見絕對正確。”高培勇說。第一種意見將地方政府當做一級政府來看待，認為一級政府就應根據自身情況進行融資。但從中國目前的行政體制來看，地方政府嚴格來說并不是一級政府，從某種意義上更像一種派出機構，是缺乏自律的實體，“而一個缺乏自律的人，只能靠他律來約束自身的行為。”

所謂發債權，更大意義上屬于地方政府對財政收支的自行安排權。只有在地方政府對自己的資金擁有實際處置權和支配權的前提下，才可能談到財政收支的安排。

高培勇認為，這項改革不僅有賴于財政管理體制的改革，還有賴于國家行政體制的改革。各個行政級別應該重新定位，包括各級政府的行政權、立法權和財政權的重新確立。在行政體制尚未理順的情況之下，給地方以舉債的權利，就可能導致債務不負責任地濫發，最后只能由中央財政收拾這個攤子。而且，中央到時候能不能兜底都是問題。

另外一種意見則是在整體改革暫難推進之際維持目前這種格局，因為盡管地方政府存在為數不少的隱性債務和平臺債務，但這種債務畢竟是在“不能拿上桌面”的前提之下形成的，地方政府還能有所收斂。

那么，在現行體制下能不能為地方舉債開一個口子呢?高培勇認為，發債不是一件小事，開口子不是一個特別好的辦法，“我們要有政策整體布局，不能想到哪兒就走到哪兒。”他還表示，即便地方舉債權寫入《預算法》，具體的發債實施時間還可以另行規定，地方發債將會是一個漸進的過程。

王雍君提醒說，賦予地方舉債權后遇到的問題，可能比所能解決的問題還要多。

在自己任期內大肆舉債，是地方領導們以久以來希望得到的權力。地方自行發債后，因缺乏責任機制約束，地方政府就可能“只管借不管還”，中央政府對全國財政債務的控制力便大大削弱。

王雍君堅持認為，起碼在三五年之內，地方債務還是由中央代發為好，至少要將代發作為地方政府舉債的主要形式，如此才能保證發債總量不失控。

尹中卿表示，預算制度還是要強調地方政府量入為出，收支平衡，強調地方預算不能列赤字。對地方政府的隱性債務要進行規范，尤其是融資平臺債務。

對于地方舉債權到底能否放開，尹中卿回答說，目前還在討論過程中，但地方舉債必須考慮風險，“不讓地方發債都發了那么多，允許它發債還了得嗎?”■