城市化向“東”還是向“西”

城市化的真諦只有一條，就是吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居，以降低農(nóng)村人口在總?cè)丝谥械谋戎亍Ｒ簿褪钦f(shuō)，不僅農(nóng)村勞動(dòng)力，其配偶、子女，甚至親人都要能自由進(jìn)入城市工作、生活和定居，真正成為具備在城市環(huán)境下自身再生產(chǎn)能力并能融入城市生活的市民。

解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑是城市化，讓農(nóng)民分享城市的集聚效應(yīng)。幾億農(nóng)村人口亟待進(jìn)入城市定居，中國(guó)城市化任重道遠(yuǎn)，可謂最大的民生工程。這個(gè)國(guó)情要求中國(guó)城市化必須以吸收農(nóng)村人口，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)的貧窮農(nóng)民先行。這樣可提高土地和投資利用效率，充分發(fā)揮城市人口集聚效應(yīng)，形成可持續(xù)性內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，降低城鄉(xiāng)收入差距。

人口密集型城市化

人們常說(shuō)，中國(guó)官方城市化率在2009年已達(dá)46.6%，約1.5億到2億名農(nóng)民工進(jìn)城工作，并由此認(rèn)為中國(guó)城市化發(fā)展迅速。不過(guò)，政府主導(dǎo)下巨額資金和土地投入到大、洋、全的城市現(xiàn)代化建設(shè)，卻導(dǎo)致城市房?jī)r(jià)高漲，新建成區(qū)人氣不足，缺乏吸納農(nóng)村移民的能力。

已經(jīng)進(jìn)城打工的農(nóng)民工很難取得戶口、住房、就業(yè)、醫(yī)保和社保，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)家庭團(tuán)圓，大部分最終只能重返農(nóng)村。這說(shuō)明上述城市化率被顯著高估，據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生嚴(yán)格按照城市戶籍人口計(jì)算，發(fā)現(xiàn)城市化率僅為30%左右。

通過(guò)慘痛的教訓(xùn)，我們認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑須基于符合本國(guó)要素稟賦的比較優(yōu)勢(shì)。在究竟走什么樣的城市化道路問(wèn)題上，我們也無(wú)法回避本國(guó)的要素稟賦。究竟是走人口密集型的東亞城市化道路，還是走土地、資本密集型的北美城市化道路，已尖銳地?cái)[在我們面前。

如果在有限的城市土地上最大限度地吸收外來(lái)人口，特別是農(nóng)村人口工作定居，實(shí)現(xiàn)人口密集型的城市發(fā)展，中國(guó)城市化水平就能獲得實(shí)質(zhì)性的提高。

然而，在現(xiàn)行土地制度和戶籍制度下，城市化成本居高不下，新建小區(qū)往往缺乏內(nèi)在活力，形成巨大的城市集聚效應(yīng)的無(wú)謂損失，有礙于以擴(kuò)大內(nèi)需為主題的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型。選擇符合國(guó)情的城市化道路成為當(dāng)務(wù)之急。

“老浦西”“新浦東”

“老浦西”和“新浦東”是同一區(qū)域形成的城市化經(jīng)驗(yàn)。“老浦西”興起以近代上海自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，“新浦東”則在政府主導(dǎo)下在短短20年里一躍成為世界現(xiàn)代化水平最高的城區(qū)之一。

在將“租界”和“舊上海”這些符號(hào)抽象掉，并拋開(kāi)籠罩在這些名詞身上的意識(shí)形態(tài)外衣以后，“老浦西”和“新浦東”不僅代表城市發(fā)展先后順序的不同時(shí)間概念和分列黃浦江兩岸的不同地理位置，更體現(xiàn)了兩種城市化道路及其產(chǎn)生的城市集聚效應(yīng)的績(jī)效差異。對(duì)于正向世界各地尋找城市化啟示的中國(guó)來(lái)說(shuō)，認(rèn)真反思和比較“老浦西”和“新浦東”所代表的寶貴的本土性經(jīng)驗(yàn)，具有特別的指導(dǎo)意義。

“老浦西”的興起得利于由租界開(kāi)創(chuàng)并為華界當(dāng)局借鑒的一系列市場(chǎng)導(dǎo)向型城市制度，主要包括《土地章程》、中外人口自由流動(dòng)制度和地稅、房捐制度。《土地章程》奠定了城市土地明晰的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，城市擴(kuò)張所需土地是郊區(qū)農(nóng)民基于對(duì)土地市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)做出反應(yīng)而自愿提供。

“老浦西”中心區(qū)土地面積只有87平方公里，平均每年擴(kuò)張不超過(guò)1平方公里，而1950年人口達(dá)到414萬(wàn)，超過(guò)了4.7萬(wàn)人/平方公里，吸納就業(yè)人口186.5萬(wàn)人，超過(guò)了2.1萬(wàn)人/平方公里。

小刀會(huì)起義后，華洋分居被打破，外來(lái)人口可以自由進(jìn)入租界和華界，構(gòu)成“老浦西”總?cè)丝诘?5%，其中很多是來(lái)自外省的窮苦農(nóng)民、難民和災(zāi)民。地稅和房捐成為城市房地產(chǎn)增值收益再分配的合理機(jī)制，占到租界財(cái)政收入的60%，構(gòu)成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源。

“老浦西”城市化是以市場(chǎng)原則為基礎(chǔ)的，人口、土地、資本等要素根據(jù)市場(chǎng)供求以價(jià)格為杠桿自由流動(dòng)，體現(xiàn)了強(qiáng)大的人口吸收能力，極大地發(fā)揮了城市集聚效應(yīng)，方才成就了近代上海的輝煌。“老浦西”模式代表了一條人口密集、土地集約型的城市化道路，吸納了大量農(nóng)村人口，符合城市化的真諦。

“新浦東”的興起得力于在城市土地管理制度、戶籍制度和土地財(cái)政框架下政府主導(dǎo)的大規(guī)模土地和資本要素投入。截至2007年，浦東新區(qū)累計(jì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資額1883億元，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額7549億元，而出讓土地面積累計(jì)達(dá)到72平方公里，耕地面積減少151.7平方公里，相當(dāng)于耕地總面積的65%。2007年“新浦東”建成區(qū)面積已快速增長(zhǎng)到228平方公里。在1997年后的十年間每年擴(kuò)展面積超過(guò)15平方公里，相當(dāng)于半個(gè)“租界”。

不過(guò)，高企的房?jī)r(jià)和戶籍制度排斥絕大部分的外來(lái)農(nóng)民進(jìn)城定居。這導(dǎo)致“新浦東”吸收外地人口，尤其是外地農(nóng)村人口的能力極低，不僅建成區(qū)人口密度和單位面積吸收就業(yè)人口遠(yuǎn)低于“老浦西”，且呈現(xiàn)出持續(xù)下降趨勢(shì)。外來(lái)人口在常住人口中所占比例只有30%左右，實(shí)現(xiàn)定居的外來(lái)人口也多不是農(nóng)民，于是“新浦東”人口集聚效應(yīng)微弱。

向“東”?向“西”?

可以看出，“老浦西”市場(chǎng)主導(dǎo)型城市化道路能大量吸收外地人口，特別是農(nóng)村人口，不僅符合城市化的真諦，而且符合人多地少、農(nóng)村人口龐大的國(guó)情。

這種模式是循序漸進(jìn)的，尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性和社會(huì)進(jìn)步的多樣性，對(duì)各種收入結(jié)構(gòu)的人口，特別是來(lái)自外地貧困地區(qū)的農(nóng)村人口具有高度包容性。

同時(shí)各種要素在價(jià)格的指引下，自由流動(dòng)以反復(fù)探索各種窮盡城市集聚效應(yīng)的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)符合國(guó)情的資本、技術(shù)、勞動(dòng)力和土地等資源的最有效配置，符合經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)的要求，是可持續(xù)和可復(fù)制的城市化模式。

“新浦東”經(jīng)驗(yàn)代表政府導(dǎo)向型城市化，并未做到大規(guī)模吸收農(nóng)村人口融入城市，降低農(nóng)村人口在總?cè)丝谥械谋戎亍?/p>

有目共睹的是，投入了巨額資金和土地的“新浦東”建成區(qū)由于人口密度低和樓宇空置率高，導(dǎo)致服務(wù)業(yè)難以發(fā)展，進(jìn)而越發(fā)難以吸引外來(lái)人口定居，形成惡性循環(huán)。與“老浦西”人口增長(zhǎng)和服務(wù)業(yè)繁榮的良性循環(huán)相比，“新浦東”城市集聚效應(yīng)遠(yuǎn)未窮盡，缺乏內(nèi)生性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

總之，人口密集型的“老浦西”模式就是一條具有可復(fù)制性的市場(chǎng)導(dǎo)向型城市化道路，與土地資本密集型的“新浦東”經(jīng)驗(yàn)相比更符合國(guó)情，更能發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)。可是現(xiàn)行體制下，勞動(dòng)、資本和土地三大生產(chǎn)要素自由流動(dòng)所面臨的種種制度性障礙，其中又以土地要素和農(nóng)村人口的自由流動(dòng)受到的制度障礙為最。

為了提高城市資源配置的效率，加速農(nóng)村人口進(jìn)城定居，在加強(qiáng)城市規(guī)劃的同時(shí)，中國(guó)應(yīng)廢棄將土地的用途管制等同于對(duì)土地的民間所有權(quán)的徹底剝奪的做法，徹底改革現(xiàn)行土地制度和戶籍制度，使城市化轉(zhuǎn)到市場(chǎng)主導(dǎo)的模式上來(lái)。能否接受和推廣“老浦西”模式，是對(duì)國(guó)人眼光和氣魄的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

文貫中為美國(guó)三一學(xué)院教授，熊金武為三一學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者