“十二五”財稅變局

幾乎每一次中國財政數據的公布，都伴隨著廣泛爭議。今年前十個月的財政收入數據也不例外。

財政部日前公布的最新數據顯示，前十個月中國財政收入超過7萬億元，達到70899.82億元。而去年全年的財政收入，也只有68518.30億元。也就是說，今年前十個月的收入，已比去年全年超出2381.52億元，增加3.48%。

接下來兩個月的財政收入盡管增長態勢較低，但如不出意外，兩個月合計收入將超過1萬億元——今年財政收入走進“8萬億元”時代幾無懸念。

在“十一五”的五年間，中國財政收入從“十五”末年的3萬億元起步，以年均1萬億元的幅度增長，年度增速數倍于同期GDP，令人側目。

數據背后有隱憂。在財政收入大幅增加的五年里，財稅體制改革并未大為改觀，部分改革甚至停滯不前。改革接力棒，即將傳遞至“十二五”。

在11月16日出版的《求是》雜志上，財政部部長謝旭人撰文指出，“十二五”期間要進一步深化財稅體制改革，主要目標包括完善財政體制，健全統一規范透明的財政轉移支付制度，提高預算完整性和透明度，健全稅制等。

轉移支付體系謀變

此前，“十二五”規劃建議(下稱建議)全文發布。在涉及多項改革的部分，財稅體制改革內容著墨最多，其關于財稅改革部分最大的亮點在于，提出逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權限?！笆濉逼陂g，財稅改革可能出現的變局由此孕育。

其中，“增加一般性轉移支付規模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務財力保障”的條款，是相對于“十一五”規劃來說更新的內容。財政部財科所所長賈康對《財經》記者表示，這樣的說法未寫入“十一五”規劃，但一直在提，此次如果能寫入“十二五”規劃，可稱中央層面的再次明確。

1994年實行分稅制改革以來，政府間財政轉移支付一直是地方財政支出的重要來源。2008年，地方財政本級收入占地方財政本級支出的比重，只有58.17%，其余大部分為轉移支付資金。

目前，中央補助地方的形式主要有稅收返還、體制補助、一般性轉移支付和專項轉移支付。其中，一般性轉移支付制度種類繁多，包括均衡性轉移支付、民族地區轉移支付、調整工資轉移支付制度等。

業內人士普遍認為，一般性轉移支付具有均等化功能，盡管其多年來的規模不斷擴大，但目前所占比重仍然偏低，而稅收返還占比則較高，但后者不僅不利于縮小地區間財力配置差距，反而會擴大這種差距。2009年，中央對地方的稅收返還仍高達4942.27億元。另外，目前專項轉移支付占到轉移支付總額近60%，比重也過大。

社科院財貿所研究員楊志勇對《財經》記者表示，“十二五”期間應該取消稅收返還，并入一般性轉移支付;一般性轉移支付的各項具體形式與均衡性轉移支付進行整合，以發揮一般性轉移支付制度的合力。

中央財經大學財政學院院長馬海濤也向《財經》記者指出，“十二五”期間應提高一般性轉移支付在全部轉移支付中的比重，逐步降低直至最終取消稅收返還制度，將其納入一般性轉移支付。另外，還要盡快建立和完善省以下的一般轉移支付制度，并通過立法規范中國的轉移支付體系。

全國人大財經委有關負責人對《財經》記者表示，轉移支付的形式很有必要，但一般性轉移支付的比例的確是小一些，必須在一定程度上擴大，專項轉移支付則需進一步壓縮。

重構轉移支付體系，勢必影響中央和地方的財力分配關系，不同地方的財力分配格局也將受到影響。可以預見的是，利益受損方必會以穩定為借口阻礙改革的進行。比如取消已實行長達17年的稅收返還，必然會遭到那些返還金額較大的經濟發達地區的反對。

財政分配關系待理順

地方政府財力、財權與事權不匹配，一直是財政改革繞不開的難題。此次建議提出，在合理界定事權基礎上，按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關系。

馬海濤認為，“十二五”期間，首先應該按照公共產品的屬性來對各級政府的事權進行明確細分。

比如“十二五”期間應以各級政府職責交叉或重疊、存在問題比較多的義務教育等基本公共服務為改革重點，明確各級政府各自承擔的責任，建立相應的費用分攤機制。

除了央地事權劃分，省以下地與地之間的事權劃分亦不理想。業內人士建議，應明確劃分省以下各級地方政府的事權范圍，并將地方各級政府事權與支出責任安排重心適當上移;而針對行政層級較多造成的難以明確合理劃分政府間事權，可推行財政層級扁平化改革，推廣“省直管縣”“鄉財縣管”等模式。

據了解，在多年局部改革探索的基礎上，財政部于2009年6月22日印發《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出在2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進“省直管縣”財政改革。這標志著“省直管縣”財政改革的提速和具體“時間表”的推出。

楊志勇認為，全面改革財政體制，還需要正式啟動地方債制度，這也是實行分級財政制度的內在要求。禁止地方發債，反而帶來形形色色的隱性地方債務。當地方財政無力還債時，出于維護社會穩定的考慮，債務風險很可能轉嫁給中央政府。與其如此，不如在規范已有地方債的基礎上，正式啟動地方債制度，允許地方政府發債。發債總額應得到上級政府直至中央政府的批準，以統一公債市場，防范財政風險。

官學兩界多位人士對《財經》記者指出，中國現行的財政體制已經運行17年之久，其間的經濟社會環境已經發生巨大變化，在“十二五”時期，有必要啟動對財政體制的“顛覆性”改革。

地方稅權如何擴大

相對于財政改革相關內容的原則性，建議中對稅制改革的表述則更為具體，并涉及到多個稅種。其中最有分量的內容，在于“逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權限”。

上述全國人大財經委負責人說，目前地方的稅收管理權限非常小，其中省級政府負有調劑全省財政收入的責任，如果機動性太小，很難開展相關工作。因此，在研究的基礎上，省級政府的稅政管理權可以適當擴大。

在《求是》雜志文章中，謝旭人指出，要在統一稅政的前提下，賦予省級政府適當稅政管理權限，培育地方支柱稅源。中央集中管理中央稅、共享稅的立法權、稅種開征停征權、稅目稅率調整權、減免稅權等，以維護國家的整體利益。對于一般地方稅稅種，在中央統一立法的基礎上，賦予省級人民政府稅目稅率調整權、減免稅權，并允許省級人民政府制定實施細則或具體實施辦法。

業內人士普遍認為，從提供公共服務的效率而言，地方政府明顯優于中央政府。地方政府在向當地居民提供公共服務的過程中，扮演著中央政府無法取代的重要角色，客觀上要求賦予其自行組織收入的靈活性。

馬海濤表示，“十二五”期間，應該通過完善分稅制的財政管理體制，賦予各省區人大、政府必要的稅收立法權和政策調整權。對全國普遍開征但經濟影響較小的稅種，立法權在中央，稅收政策解釋權則應在地方，如城市維護建設稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船稅、契稅、耕地占用稅等;對收入規模小、未在全國普遍開征的稅種，立法權和稅收政策解釋權均應在地方，比如屠宰稅、筵席稅等。

此外，地方政府還要選擇好主體稅種，包括營業稅、房地產稅和城市維護建設稅等。尤為重要的是，地方有必要增加新的稅種。當前中國尚未開征遺產稅、社會保障稅等，影響了稅收對經濟的調節力度和廣度。

建議中強調繼續推進費改稅，有效擴大地方稅的收入規模。目前相當一部分收費本身就具有稅收的性質，例如資源費、排污費等，這種收費和基金也應納入到稅收分配范疇中。

在財科所稅收政策研究室主任張學誕看來，1994年實行分稅制之后就一直強調賦予地方一定的稅權，無非就是稅收立法權、稅收征管權、稅收歸屬權和減免權的下放。目前地方政府包括四個層級，權限不可能下放到過低層級政府，接下來放到省級政府是合適的。

張學誕表示，從稅收立法權來看，按照現行的體制，如果某個地方稅種涉及到全國范圍，立法權應集中在中央。當該稅種只適用于一個地方，在其他地方不適用時，才可以下放到地方。不過，目前看來很難找到這樣的項目。

稅收減免權方面，目前也基本集中在中央，只有在實行幅度稅率時，地方才擁有一定的選擇權。但是在現行體制下，減免權不可能過多下放。

財稅部門一位官員對《財經》記者表示，賦予地方一定的稅政管理權，并不是一個新的提法，1994年稅制改革就曾提出。2003年十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，其中又明確提出，在統一稅政前提下，賦予地方適當的稅政管理權。“關鍵是中央想不想給地方權限，給到什么程度。”該官員表示。

該官員認為，一個重要的方向在于，官方應該在聽取民眾意見的基礎上進行決策，一個非常好的例子就是此次的車船稅改革。本來車船稅法草案已經在國務院層面通過，各省政府和有關部門也征求了意見，相關企業和行業也進行了征意，沒有想到后來會在人大常委會層面“鬧翻”。民眾參與意見的積極性非常之高，目前在全國人大網上提出的意見已超過9萬條。

“這是一件很有意義的事情，以此類推，所有的稅收立法也都應該聽取民眾的意見，包括稅權的劃分。”該官員表示，像車船稅這樣的小稅種，不應該由全國人大來立法，而應該放到省級人大部門。這已經不僅僅是稅政管理權的問題，還包括了稅收立法權，包括將來房地產和土地相關稅種或地方環保方面的小稅種，都可以在省內立法。“稅權的適當下放，不會引發管理混亂?！?/p>

稅改受困體制調整

具體到稅種方面，建議提出擴大增值稅征收范圍、調減營業稅、全面改革資源稅、逐步建立健全綜合和分類相結合的個稅制度、開征環境保護稅、研究推進房地產稅改革等。

張學誕對《財經》記者指出，“十二五”期間增值稅擴圍到底能進行到什么程度，目前不好預測。目前營業稅屬于地方政府的主要收入來源，如果只在營業稅方面進行調減，完善的地方稅體系尚未建立起來，地方財政就會吃緊。所以，增值稅擴圍涉及到中央和地方的稅收關系，與健全地方稅體系相關聯，如果現行體制不改變的話，就難以獲得突破。

賈康對《財經》記者表示，增值稅擴圍有利于產業結構的優化調整、發展第三產業，因此是有必要的。不過，調減營業稅涉及到稅收體制的調整，具體怎樣處理目前還在研究當中。

資源稅方面，目前資源稅改革正在新疆進行試點。張學誕認為，這是“十一五”期間各方討論的結果，目前來看試點效果很不錯，因此下一步的改革內容就相對簡單，選擇適當時機在全國全面推廣新疆的做法即可。

建議中還提出開征環境保護稅。張學誕表示，環保稅方面目前盡管存在多種考慮，但綜合來看，還是應設立環保稅的獨立稅種，其下可設若干稅目，比如對碳征稅，對硫等污染物征稅，項目研究成熟一個，就適時開征一個。不過，環保稅在“十二五”期間的進展前景，目前也很難預計。可以肯定的是，環保稅不會單獨作為地方稅留給地方，至少也應作為中央地方共享稅。

比照“十一五”規劃，建議中的稅制改革內容沿襲下來的稅種改革包括兩個，即個人所得稅改革和房地產稅改革。由于涉及到個人和千家萬戶，牽一發而動全局，這兩項改革也尤為引人注目。

“十一五”規劃的稅制改革部分，涉及十個稅種，其他改革均已全部完成或部分完成，惟有個稅和房地產稅改革，并無啟動的時間表，而且幾乎沒有多少實質性進展。

其中的個稅改革更是兩次“搬家”，跨越了兩個五年規劃。社科院財貿所所長高培勇對《財經》記者指出，要在個稅改革上取得突破性進展，不能滿足于“十一五”期間的“小步微調”。比如兩次提高工薪所得減除費用標準，而是應該下大決心做“大手術”，那就是瞄準綜合和分類相結合的個人所得稅制改革目標，盡快加大綜合計征的分量。具體而言，除一部分以個人存款利息所得為代表的特殊收入項目繼續實行分類制之外，其余收入應統統納入綜合所得稅制的覆蓋范圍。

建議中還提出，研究推進房地產稅改革。作為房地產稅改革的組成部分，財政部和國稅總局已經在9月底明確表態，房產稅改革將進行試點，恢復對個人所有的住房征收房產稅。

張學誕表示，改革后的計稅依據如果仍按原值計稅，就與物業稅或者說房地產稅改革相差太遠，可考慮的辦法是先對企業的房地產按評估值征收房地產稅，等條件成熟后再推進。

業內人士認為，如何設計優惠政策，是房地產稅改革中遇到的最大難題。單純按面積和價值確定都不合適。首先對豪宅征稅也欠妥，因為大部分豪宅都建在農村地區，而目前不宜在農村征收房地產稅。

官學兩界人士的共識是，“十一五”期間未能如期完成、留待繼續推進的財稅改革任務，都處于當前中國財稅體制亟待攻克的瓶頸地帶。而面對“十二五”期間的經濟社會形勢，一些重大財稅體制問題的攻克，再難也必須完成。