住房保障,能否擺脫時有時無的宿命

經濟適用房在上海消失11年之后，再次起錨。2011年，如果宏觀調控致使房地產乃至經濟增速放緩，上海住房保障被冷落的一幕還會重演嗎?

47歲的上海閔行區居民印高韌終于盼來了住大房的日子——如果他們申請的經濟適用房年底交房順利，一家三口就可以在75平方米的新房里過年了。

印高韌夫婦每月收入3000多元，還有一個正在讀大學的女兒。他們一家人在15平方米的房間里已經住了20年。

這是經濟適用房在上海消失11年之后再次起錨，試點搖號選房的首位幸運者印高韌，成為上海住房保障建設重要節點上的第一見證人。

2010年，上海還有2093戶居民家庭將以四五千元/平方米的價格買到房子。上半年，上海新建商品房均價已經超過每平方米16000元。

上海發展保障性住房歷史堪稱坎坷：1999年，經濟增速放緩期，經濟適用房與普通商品房并軌；2006年，房地產低迷期，“兩個一千萬”中的“一千萬中低價位普通商品房(雙限房)”開工暫緩；2010年，房地產過熱引發宏觀調控，經濟適用房試點啟動。

梳理后很容易發現，住房保障的發展遵循這樣一條“潛規則”：房地產過熱導致宏觀調控時，住房保障被高度重視，保障民生的同時或用于平抑房價、保增長；而經濟低迷期，當財政收入面臨下滑危險，或者在刺激經濟保增長的目標下，住房保障又被束之高閣。

2010年國務院政府工作報告中提出，建設保障性住房300萬套，各類棚戶區改造住房280萬套。這樣大規模建設保障性住房，史無前例。

2011年，如果宏觀調控致使房地產乃至經濟增速放緩，上海住房保障被冷落的一幕還會重演嗎?

機會主義

上海并非孤例。中國社會科學院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立說：“房地產政策在拉動經濟增長和住房保障建設上存在著機會主義傾向。經濟過熱的時候，為了調控房地產，就加大住房保障的投入，經濟下滑的時候，就希望商品房拉動經濟。”

建設部原房地產產業司司長謝家瑾卸任不久即推出《房地產這十年》一書，其中披露了很多關于房改以來房地產業決策內幕。

1998年的房改，確立了以經濟適用房作為主體的多層次城鎮住房供應體系，經濟適用房之目的除了解決中低收入人群的住房問題，還在于增加投資、擴大內需和拉動經濟增長。事實上，后者的分量往往超過前者。

中國房地產經歷了5年市場化大發展，到2006年至2008年，幾輪宏觀調控，暫時管住了房價這匹不斷狂奔的野馬。2008年下半年，市場仍處于調整期，卻偏逢全球金融危機，房地產再一次承擔了拉動經濟保增長的重任。

“從原來的密集調控，到再次搞活房地產，這一態度的轉變是政府對房地產態度的樣板。”尹中立說。

2009年，各地“大干快上”，房產價格也迅速飆升，地王頻現。而與商品房建設爭土地爭資金的保障性住房，成為地方政府的雞肋。

2008年年底，4萬億經濟刺激計劃啟動，其中9000億元分三年投資保障性安居工程。然而，地方政府建設保障性住房動力不足，有些地方還出現了下面的戲劇性一幕。“地方從中央拿到了保障性住房資金之后，不愿意建設保障性住房，原本想挪作他用，但中央各部門不斷下來檢查，有的地方甚至說，要將這些錢退回去。”某知情人士對本刊記者說。

2009年10月末，全國人大常委會專題調研組提交的《關于保障性住房建設項目實施情況的調研報告》顯示：截至2009年8月底，保障性住房建設完成投資394.9億元，完成率僅為23.6％。

共識與分歧

毋庸置疑，當前住房問題之所以遭百姓口誅筆伐，癥結正是住房保障不到位。而住房保障問題上政府必須承擔責任，從中央到地方已經達成了共識。

“魚翅很昂貴，為什么沒人抱怨，因為還有5塊錢的大排面可以吃。”世聯地產上海公司總經理袁鴻昌接受《瞭望東方周刊》采訪時，打了個形象的比喻。

但這一共識的達成，艱難且漫長。上海的住房保障建設也經歷了曲折的探索。

自2003年房地產調控從收緊房貸起，到2005年“國八條”大力調整住房供應結構，增加普通商品房和經濟住房土地供應，全國輿論掀起了房改的大反思。

2005年宏觀調控的重要年份，上海推出當年開工“兩個一千萬”工程，其中一千萬平方米為動遷安置房，另外一個一千萬稱為中低價位普通商品房，其實質是雙限房，即“限地價、限房價”。

這一舉措堪稱住房保障的大手筆。然而，2006年宏觀調控效應顯現，政府擔心“兩個一千萬”對市場沖擊過大，以虎頭蛇尾告終。

全國的情況又如何呢?中房指數研究院數據顯示，2003年至2007年間，房地產市場大發展期間，全國經濟適用房建設投資及竣工面積連年下降。(見圖一)

2007年，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》即“24號文”出臺，成為中國住房保障歷程上一個轉折性文件。文件明確提到住房保障體系中兩種重要的途徑，其一是針對低收入家庭的廉租房，其二是針對中低收入家庭的經濟適用房。

“1998年取消福利分房，啟動房改，原本以為通過市場化改革可以解決住房問題，結果沒有解決，9年之后政府又開始重拾住房保障重任。這是思想認識上的大轉變。”全國政協委員、上海社會科學院城市與房地產研究中心主任張泓銘對《瞭望東方周刊》說。

既然思想上已經達成共識，按理說，以后的住房保障建設應該有一番新景象。

但2008～2009年，經濟適用房建設不升反降，河北、遼寧、山東等地干脆將其與廉租房并軌。原因就是2008年，房產價格下滑，經濟適用房失去價格優勢。這與1999年，上海經濟適用房與普通商品房并軌的原因如出一轍。

可見，如何建立適應中國國情的多層次住房保障體系，全國上下仍然存在分歧。

現實阻力

2009年是房地產交易井噴的年份，全國商品住宅銷售面積85億平方米，以每套100平方米估算，約為850萬套。而20lo年僅保障性住房的建設量，就相當于去年全年銷售額的68％。但是根本的問題在于：何以讓住房保障不受經濟波動影響，成為政府長期永續的職責，而不是應對調控的權宜之計、平抑房價的利器，抑或保障財政收入的手段?

張泓銘卻認為，“十年來住房保障建設沒有多大作為，在目前的形勢下，這是政府在還債，這是政治問題，民生問題。”

土地供應是住房保障的頭號問題，然而，“土地資源很有限，在保障房建設上，不僅僅存在中央和地方的博弈，還有地方上市區、鄉鎮的利益博弈。地方政府保障性住房土地供應計劃之所以總是完不成，問題就出在這里。”上海易居房地產綜合研究部部長李戰軍對《瞭望東方周刊》說。

2010年，國土資源部下達的保障性住房用地為24454公頃，其中，經濟適用房用地占71％，廉租房用地占29％。

而國土資源部網站披露的上半年的完成情況顯示，1～6月，全國保障性住房用地實際供應量9472公頃(包括棚戶區改造中保障性住房用地3526公頃)，尚未過半。住房保障建設，各地方態度不一。(見圖二)

經濟適用房土地采取劃撥的形式，直接關系到地方政府的財政收入。比如，上海某個鄉鎮拿出地塊建經濟適用房，只能補償80萬元／畝，且主要用于搬遷。但拿去土地市場拍賣，能拍到每畝800萬元以上。

2010年，上海的經濟適用房之所以能夠適時推出，據媒體透露，這些項目正是來源于2006年暫緩的“兩個一千萬”的地塊，主要囤在地方國企手上。

盡管，為了保證今年完成580萬套保障性住房建設任務，建設部和各地方簽訂了目標責任書；國土資源部為督促地方保障性住房用地計劃落實，也提出若完不成，將責令地方整改，以及暫停土地審批以示懲罰。

然而，不觸及根本的考核制度，以兩個部門的職權，對地方政府的震懾力有限。

“以往的保障性住房，是中央請客地方埋單，所以地方沒有動力。而這兩年有所不同。”袁鴻昌說。2009年，中央對保障性住房的補貼資金大幅提高至330億元，與2007年、2008年相比，增長了幾倍甚至十幾倍。到2010年更是達到632億元。

中央政策規定，保障性住房的資金來源主要是土地出讓金的10％，以及住房公積金增值部分。

2009年，全國土地出讓金收入高達1.59萬億，地方配套資金不應有問題，然而，當年地方的保障性住房配套資金仍有500多億元未到位。

保障性住房建設，還是要依賴于開發商的參與，但經濟適用房、限價房等一直以來受到開發商的抵觸。“反對建經濟適用房，窮人的房子政府就應該白給。”任志強的看法代表了他們中絕大多數人的觀點。

經濟適用房，一般以劃撥的形式給開發商提供土地，建設完成后，政府核實成本之后，以3％的利潤定價賣給符合條件的家庭。絕大多數經濟適用房的建設者為地方國企，只有少量的幾家私營企業參與了保障性住房的建設。

王石2005年曾經說過“經濟適用房不是雞肋”，且利潤蠻高。然而，公眾更容易相信這是萬科作為行業領頭企業，履行社會責任的說辭。

2009年萬科年報中明確寫著，“報告期內結算的項目中還包括上海華漕213、上海金色城市、廣州新里程等利潤率較低的保障性住房。”

而且，這些項目成為拖累2009年房地產業務結算毛利率比2008年下滑6.16％的原因之一。

今明兩年，土地供應問題，資金問題，以及開發商積極性這些現實的阻力，又會成為下一次住房保障披擱置的借口?回歸保障本義

保障性住房建設如何逃脫跟隨經濟波動時有時無的宿命?

“國外很多國家政府，住房保障都相當完善。我們是人民政府，土地國有，地方政府義不容辭。土地、資金都不是問題，關鍵看想不想做。”尹中立對《瞭望東方周刊》說。

“7月份，滬深指數兩次反彈，投資者一致對未來房地產宏觀調控走勢做出自己的判斷。”尹中立說。但不久，中央多個部門傳出信息，房地產調控不會松動。“這與投資者的判斷出現差異，說明此次宏觀調控跟以往會有不同。”

未來三年是個特殊的年份，宏觀調控效果將成為影響中國政治更迭中的重要一環。如果國家宏觀調控達到預期效果，房地產投機得到有效遏制，將是老百姓期望看到的結果。

然而矛盾的是，這又將使住房保障的持續性面臨極大挑戰。一旦房產市場變冷，地方預期財政收入下滑，地方政府還能夠積極地建保障性住房?

“一般來說，住房保障和市場的比例，可以視經濟波動、財政變化有所調整。但在當前住房保障還債的情況下，一定要咬住這個目標，切實解決一部分人住房困難的問題。”張泓銘說。

住房保障作為社會保障的一部分，應回歸其“解決中低收入人群住房問題”之本義，與醫療、教育等保障一樣，作為一項長期的民生工程，常抓不懈，而不是跟隨經濟的波動時有時無。

尹中立建議，“由中組部出面將住房保障納入地方考核標準，才能讓地方政月蒲建設的動力；另外，要盡快出臺《住房保障法》，為住房保障建設的持續性保駕護航。”

美聯儲在2006年對過去35年間的很多國家房價進行分析，發現很多國家的房價都經歷過大起大落，而二戰后經濟飛速發展的德國，新加坡保持了房價相對穩定，其中很大一部分原因就是建立了一整套的住房保障制度。

更重要的是，住房保障已經成為考驗政府公信力的重要標準。在宏觀調控的敏感期，住房保障這一件利國利民，惠及蒼生之舉，何以持久永續?這并非杞人憂天。