惠農補貼究竟“惠”了誰?

“惠農補貼最主要的作用虛該是對農民的福利，以借此縮小城鄉收入差距。但現在看來，惠農補貼沒有縮小差距，反而讓貧富差距更大了。”

新型農村合作醫療制度實施至今已到第七年，江蘇宿遷市的村民回頭算了一筆賬，發現這些年來，在醫保定點醫院看病，即使部分費用通過國家惠農補貼得到報銷。可花的錢還是比以往要多。村民反映“參加了合作醫療，看病錢卻沒少花”。

購買良種的農民也遭遇了同樣的情況。今年5月，天津靜海縣中旺鎮種子站銷售的同樣的玉米種子，享受惠農補貼的每公斤要11元，不享受惠農補貼的每公斤卻只賣7元多。而政府給農民每公斤的良種補貼大約4元。農民掰指頭一算，買“惠農補貼”種子，得不到任何便宜。

據“中國健康營養調查”顯示，從2003年國家正式大規模實施惠農補貼政策以來，包括新農合醫療、良種、農機、化肥等在內的各種涉農產品和服務，只要納入了補貼范疇，其價格幾乎都會出現明顯上漲，這似乎成了惠農補貼實施過程中一個繞不開的“規律”。

惠農補貼都補到哪里去了?

補貼多少，漲價多少

“中國健康營養調查”是中國醫學預防研究院與國際研究機構從1989年起聯合開展的一項對中國人口健康、醫療與經濟、社會狀況的長期調查項目。調查范圍覆蓋黑龍江、遼寧、河南、山東、江蘇、湖北、湖南、廣西、貴州9省區。

復旦大學經濟學院副教授封進這幾年一直在跟蹤新農合醫療實施情況，通過對“中國健康營養調查數據”進行分析，她發現了一個驚人現象：“新農合報銷比率每增加10個百分點，縣醫院價格由此會上漲9.5％左右，如果平均報銷比率為30％，則有新農合的地區縣醫院價格會上漲30％左右。價格上漲幅度與報銷比率基本相同。”

封進告訴《瞭望東方周刊》，新農合會導致醫保定點的縣醫院價格上漲，且報銷比率越高，價格上漲幅度越大。“以普通感冒的治療為例，剔除物價上漲因素，1997～2006年間，新農合試點村診所價格上漲了77％，縣醫院價格上漲了152％。新農合試點村縣醫院的價格上漲明顯超過非試點村。”

此前也有其他研究者調查揭露同樣問題。

例如，新農合醫療實施后，云南省祿豐縣各級醫療機構的例均費用兩年內上漲了20％；云南省玉龍縣三年間住院費用上漲了42.2％；在河北某縣，縣級醫院住院的次均費用漲幅為35.74％，縣級以上醫院住院的次均費用漲幅為27.85％。

對中國醫療制度有著多年研究的世界銀行經濟學家瓦格斯塔夫(AdamWagstaff)在2009年的一份報告中指出，新農合雖然增加了門診就診率和住院率，卻沒有降低農民的自付費用和醫療負擔。

在良種補貼和農機具購置補貼實施過程中，很多農機具往往在價格上漲后才進行補貼，有的產品價格漲幅甚至達到15％～18％。企業和經銷商利用漲價賺了大頭，稀釋了農民享受補貼的空間。

到指定地點購買指定公司銷售的指定工廠生產的指定產品

我國本世紀初開始大力推行惠農補貼政策，補貼種類包括生產性補貼(如糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、化肥等農資綜合補貼)和生活性補貼(如合作醫療補貼、義務教育補貼、勞動力轉移培訓補貼、家電下鄉補貼等)。

北京師范大學收入分配與貧困研究中心主任李實對本刊記者指出，目前惠農補貼資金已占到財政預算總額的13％，并以年均56.6％的速度在增長。

“如此巨額的財政支出，我們當然要跟蹤這些政策實施的效果。但目前看來，結果并不是很令人滿意。”封進表示。

新型農村合作醫療制度從2003年正式推行至今，參保農民人數已達到8億多。政府的補貼額度也從試點之初的每人每年20元，提高到了每人每年80元。中央和地方兩級政府補貼合計占合作醫療籌資總額的70％～80％。

然而，封進介紹，一方面，自上世紀90年代醫療機構改革后，縣鄉層次的政府醫療機構運營實質上已經市場化；另一方面，國家指定農民能享受醫療補貼的就診醫院，一個縣就只有縣醫院一家，占據了壟斷地位。“在價格形成機制上，醫療服務的支付方式加強了縣醫院的壟斷定價能力。”

“同時，新農合補貼改變醫院和醫生的行為，導致醫療費用上漲。”封進說，醫生對醫療消費具有較強的誘導需求能力，可以通過延長病人的住院時間、增加檢查項目、增加藥品用量、選擇較貴藥品或較高檔檢查設備等方式，增加病人的醫療費用。“新農合的主要受益者是醫療機構而非農民。”

對此，中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田也深有感觸，“雖然惠農資金逐年遞增，今年總體達到8000億，但從我們每年向農民發放的幾千份問卷來看，不少農民都在抱怨國家給的補貼被漲價的指定產品拿走了，真正受益的還是那些被列入指定目錄的企業。”

鄭風田舉例說，“良種補貼自2002年實施以來，補貼范圍已由最初的大豆，擴展到水稻、小麥、玉米、棉花、油菜等6大農作物，今年還將繼續擴大到青稞、花生等。然而，農民要想享受到良種補貼，必須到指定的代銷點購買指定種業公司銷售的指定生產廠家的產品。

和良種一樣，農機具補貼也是通過招標指定的方式，設定有資格獲得惠農補貼的產品目錄，被指定的企業對產品擁有定價權。

在天津“種子事件”中，天津市農業局糧經處調查顯示，獲得指定的種子生產廠家曾對該種子在天津地區的零售價做出“不低于每公斤11元”的要求，并私下簽有協議。

“一旦被列入了指定目錄，企業就處于某種事實上的壟斷地位。拿到壟斷權，企業怎能忍住漲價沖動?這是基本的經濟學原理。”鄭風田說。

雖然在惠農補貼實施過程中，一些地方政府會根據招標過程中與企業談判協商的價格和當地市場情況，制定出一個補貼產品銷售的“最高限價”，但很多企業要么直接將“最高限價”定為產品價格，要么就私自違反限價。

“最高限價其實只是形式，全國市場那么大，政府根本無力處處監督，漲價不可避免。”鄭風田表示。

然而，不少企業和經銷商反映，他們漲價也是迫不得已，因為要獲得“招標指定”需要花費極大的“中間成本”，如各種宣傳公關活動、對某些官員的“潛規則”成本等。這些成本最終都攤到產品價格上，由農民來承擔。

“漲價問題的核心在招標指定購買制度。”鄭風田指出，“你一指定，企業必然要公關。招標看似公平，其實背后存在太多的灰色尋租空間。”

讓農民用腳投票

今年，新農合醫療補貼的財政支出總計達到了800億，農機購置補貼則由去年的130億上升到了155億；而良種補貼資金在2008年就已超過121億。

“支農資金的跑冒滴漏特別嚴重，假設中央下撥i00元，最終到農民手里20元就不錯了。這不是個別地方的問題，而是全國性的現象。”鄭風田認為，“惠農補貼最主要的作用應該是對農民的福利，以借此縮小城鄉收入差距。但現在看來，惠農補貼沒有縮小差距，反而讓貧富差距更大了。”

“惠農補貼不應再向企業傾斜，否則資金流失太大。”鄭風田認為，“招標指定的初衷是國家期望通過優秀企業帶動農戶發展，但現在企業先富起來了，農民卻被落在后面。”

“目前國際上對農業補貼的通行慣例是‘直補’，就是通過一卡通把錢直接發到農民手上，不要搞什么指定。”鄭風田指出，只有直補才是確保有限的惠農資金真正惠及農民的最優方法。

然而，國內現有的惠農補貼形式花樣繁多，除了單獨的糧食直補，以及部分良種補貼開始改為直補外，其他補貼仍然實行著招標指定購買制度。

鄭風田呼吁，“惠農補貼應該讓農民用腳投票，自己決定要購買什么牌子的農機具和家電、去哪所醫院就診。如果城市人可以享有這樣的待遇，農民為什么不可以?”