地鐵沿線增值收益調(diào)查

相關(guān)部門(mén)忽視對(duì)地鐵沿線土地增值收益制定返還機(jī)制，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商便長(zhǎng)期無(wú)償占有這種增值收益，一些城市的地鐵規(guī)劃甚至“被開(kāi)發(fā)商牽著鼻子走”

關(guān)繼發(fā)負(fù)責(zé)的北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(簡(jiǎn)稱京投公司)土地事業(yè)開(kāi)發(fā)部，自2010年3月成立至今已經(jīng)有5個(gè)月了。

靠在辦公室的椅子上，關(guān)繼發(fā)高興之余顯得有些疲憊：“這段時(shí)間簽了2個(gè)項(xiàng)目，還有幾個(gè)差不多了，都是一些難啃的骨頭。稍微開(kāi)發(fā)難度小一些的項(xiàng)目落不到我們手上。”

關(guān)繼發(fā)稱自己是“純粹做土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的”，即土地前期拆遷、場(chǎng)地平整，以及通水、通電、通路、通氣、通訊等。

目前，他們進(jìn)行的一級(jí)開(kāi)發(fā)土地600多公頃左右。關(guān)繼發(fā)目前還無(wú)法獲得利潤(rùn)豐厚的土地二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)，去建住宅蓋商場(chǎng)。而這部分豐厚的利潤(rùn)正是得益于地鐵的建設(shè)。

“如果將地鐵沿線的土地增值收益拿到手的話，地鐵是不會(huì)虧損的，甚至能盈利。”中國(guó)地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司執(zhí)行總工程師許雙牛對(duì)《瞭望東方周刊》表示。

北京地鐵的乘客多，地鐵沿線的地產(chǎn)項(xiàng)目也同樣多。乘客直接從北京地鐵低票價(jià)中獲益，地產(chǎn)項(xiàng)目更是拜地鐵所賜身價(jià)暴漲。這部分增值收益一部分通過(guò)前期拿地時(shí)的土地出讓金和后期營(yíng)業(yè)稅的方式進(jìn)入政府手里，但是大部分仍沉淀在房地產(chǎn)項(xiàng)目當(dāng)中，最終被開(kāi)發(fā)商套現(xiàn)，或者長(zhǎng)期無(wú)償占有。

地鐵沿線土地增值收益驚人

從運(yùn)營(yíng)商的角度來(lái)看，地鐵的虧損原因至少包括：投資巨大、對(duì)沿線土地和房地產(chǎn)項(xiàng)目產(chǎn)生的增值收益被開(kāi)發(fā)商無(wú)償占有、公益性擴(kuò)大了運(yùn)營(yíng)虧損。

不過(guò)，地鐵運(yùn)營(yíng)商一般會(huì)有意無(wú)意地回避前兩個(gè)原因，著重強(qiáng)調(diào)第三個(gè)原因“公益性擴(kuò)大了運(yùn)營(yíng)虧損”——這能夠給漲價(jià)一個(gè)看起來(lái)振振有詞的理由。

“地鐵建設(shè)產(chǎn)生三方面價(jià)值：減少城市交通擁堵成本、帶動(dòng)沿線土地和房地產(chǎn)項(xiàng)目增值、獲得票款收入。”北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥對(duì)《瞭望東方周刊》表示，“現(xiàn)在前面兩大塊都被房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和政府拿走了，單靠票款收入，地鐵運(yùn)營(yíng)當(dāng)然會(huì)虧損。”

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和政府獲得了絕大部分增值收益，由于缺乏一種科學(xué)的返還機(jī)制，再加上處理起來(lái)情況復(fù)雜，政府部門(mén)和地鐵運(yùn)營(yíng)商鮮有提及。

被冠以“北京首個(gè)地鐵無(wú)縫連接社區(qū)”頭銜的“京投快線－陽(yáng)光花園”項(xiàng)目，去年開(kāi)盤(pán)就被搶購(gòu)一空。

京投快線項(xiàng)目位于豐臺(tái)區(qū)大紅門(mén)西路26號(hào)，原為北京北旅汽車(chē)制造有限公司大紅門(mén)廠區(qū)。2007年1月，北京市國(guó)資委下轄的京投公司、北京北化房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司組成的聯(lián)合體以75億元拿下該地塊。2007年6月4日，京投置地取得該地塊的土地使用權(quán)，并進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

由于相距約1公里遠(yuǎn)的地鐵4號(hào)線建成通車(chē)，再加上與正在建設(shè)的地鐵10號(hào)線二期角門(mén)東站“無(wú)縫連接”等優(yōu)越因素，該地塊迅即出現(xiàn)升值。

湖北眾聯(lián)評(píng)估所出具的《資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告》顯示，截至2008年6月30日，該地塊增值率為1852％。該項(xiàng)目均價(jià)達(dá)到25萬(wàn)元／平方米，匡算毛收入接近20億元。

類似的房地產(chǎn)項(xiàng)目在北京并不少見(jiàn)。“隨便抓一個(gè)項(xiàng)目就是，建設(shè)時(shí)間稍早的地鐵沿線房地產(chǎn)項(xiàng)目更為明顯。”金永祥表示。

位于北京地鐵四惠大平臺(tái)上的“壹線國(guó)際”，總投資9.52億元，銷售總收入達(dá)20億，這還不包括商業(yè)部門(mén)獲得的租售收益。同樣與地鐵四惠站僅在咫尺的“金地名京”，總投資16.34億元，單單住宅部分的銷售收入就已經(jīng)達(dá)到21億。

壹線國(guó)際所在的四惠大平臺(tái)是北京市唯一一個(gè)仿照香港模式建造的地鐵車(chē)輛段上所蓋物業(yè)。四惠大平臺(tái)被形容為陸地航母，總占地40多公頃。為有效利用空間，四惠大平臺(tái)建成64萬(wàn)平方米，集商業(yè)、住宅、學(xué)校、幼兒園為一體的多功能小區(qū)“通惠家園”項(xiàng)目。其中壹線國(guó)際為通惠家園B區(qū)商品房。

“但是四惠項(xiàng)目是一個(gè)敗筆。”京投公司土地事業(yè)開(kāi)發(fā)部負(fù)責(zé)人關(guān)繼發(fā)向《瞭望望東方周刊》介紹，“最初計(jì)劃投資不超過(guò)7億元建造四惠地鐵上蓋，但是實(shí)際上審計(jì)出來(lái)的總投資是14多億元，再加上企業(yè)的開(kāi)發(fā)成本，四惠上蓋差不多花費(fèi)了20億元。最開(kāi)始準(zhǔn)備建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的，但是后來(lái)變成建設(shè)商品房，就賣(mài)得很貴了。”

對(duì)于地鐵等城市軌道交通對(duì)沿線土地價(jià)值的影響，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都曾進(jìn)行了研究。

早在2001年，日本學(xué)者M(jìn).Y.Pior研究表明，總投資約7萬(wàn)億日元的Joban新干線給周邊約6.93萬(wàn)公頃的土地帶來(lái)18～25萬(wàn)億日元的增值。英國(guó)學(xué)者Riley Don研究表明，總投資35億英鎊的倫敦地鐵jubilee延長(zhǎng)線給周邊土地帶來(lái)的增值達(dá)到13億英鎊。

在我國(guó)香港，港鐵公司在建于1975～1986年的3條地鐵線沿線開(kāi)發(fā)了18處房地產(chǎn)項(xiàng)目，獲得的收益約為40億港元，約占這3條地鐵線總投資的16％。全長(zhǎng)34公里的香港地鐵機(jī)場(chǎng)線，總投資351億港元，沿線總建筑面積約303萬(wàn)平方米的5個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目給地鐵公司帶來(lái)180～200億港元的收益。

在我國(guó)內(nèi)地，學(xué)者的研究也越來(lái)越多地開(kāi)始關(guān)注這種增值收益。北京交通大學(xué)城市軌道交通研究中心常務(wù)副主任梁青槐曾選取了2003年8月至10月間，北京地鐵13號(hào)線沿線區(qū)域在售住宅樓盤(pán)的70個(gè)樣本，研究結(jié)果表明，13號(hào)線令位于2公里范圍內(nèi)的55個(gè)樣本總增值約21.65億元。

還有研究者以深圳地鐵為對(duì)象，保守計(jì)算每個(gè)地鐵站點(diǎn)周?chē)?00米范圍內(nèi)住宅由于地鐵建設(shè)引起的增值為10.14億元，深圳地鐵一期20個(gè)站總計(jì)升值約203億元，是工程總投資的1.763倍。

“我們?cè)谧霰本┑罔F5號(hào)線的后評(píng)價(jià)過(guò)程中有一些數(shù)據(jù)，對(duì)比同區(qū)域有地鐵和沒(méi)有地鐵的土地，增值大概在30％左右。”中國(guó)地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司執(zhí)行總工程師許雙牛告訴《瞭望東方周刊》。

“這還不算收益最大的房地產(chǎn)項(xiàng)目。對(duì)于那些早期就囤有地鐵沿線土地的開(kāi)發(fā)商而言，獲得的收益更是暴利。”梁青槐對(duì)《瞭望東方周刊》表示。

“我個(gè)人認(rèn)為，每平方米增值2000元是沒(méi)有問(wèn)題的。”關(guān)繼發(fā)告訴本刊記者，“現(xiàn)在開(kāi)發(fā)商暴利了，地鐵周邊的住房都很貴，被富人買(mǎi)走了，但是富人不坐地鐵，真正坐地鐵的反而增加了交通成本。這造成了資源浪費(fèi)。”

房地產(chǎn)商無(wú)償占有增值收益

“土地增值收益明的是政府拿走了，實(shí)質(zhì)上獲得最多的是開(kāi)發(fā)商。”據(jù)關(guān)繼發(fā)介紹，京投公司曾向相關(guān)部門(mén)建議，由它們來(lái)作為開(kāi)發(fā)主體，最終只是按照一定比例來(lái)提取利潤(rùn)，“我們肯定不要暴利，同時(shí)還可以為地鐵增加客流量。”

但是，沿線土地收益返還機(jī)制的問(wèn)題討論起來(lái)也異常糾結(jié)。

“增值收益獲益最多的是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。我們的規(guī)劃之前，開(kāi)發(fā)商已經(jīng)獲得了土地，并繳納了市政配套的費(fèi)用。通過(guò)所得稅返還的收益對(duì)比沿線土地增值收益而言，實(shí)在是少得可憐。雖然說(shuō)現(xiàn)在的樓面價(jià)格含有市政配套費(fèi)用，但是這個(gè)價(jià)格是不準(zhǔn)確的，至少?zèng)]有考慮地鐵因素。”但是，關(guān)繼發(fā)也認(rèn)為：“現(xiàn)在專門(mén)為了建設(shè)地鐵去再向別人收費(fèi)，目前說(shuō)來(lái)好像也不合理，也拿不出任何依據(jù)。”

在賦稅、公用事業(yè)定價(jià)等方面成績(jī)斐然，并且以激勵(lì)經(jīng)濟(jì)理論聞名的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者威廉·維克里(william vickmy)曾表示，“軌道交通應(yīng)該按照其邊際成本來(lái)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)，而通過(guò)其周邊的土地收入來(lái)籌集建設(shè)資金。”“從‘公平’和‘效率’出發(fā)，為了促進(jìn)軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，必須采取某些措施，從軌道交通發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)收益中收取一定的比例，來(lái)彌補(bǔ)其建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本。”

但是我國(guó)大部分城市的現(xiàn)狀卻是，對(duì)土地收益和房產(chǎn)投資、投機(jī)的收益不征稅或者征較少的稅。這巨大的增值收益最終只有很少一部分為城市的軌道交通或者相關(guān)市政建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

國(guó)內(nèi)國(guó)外許多建有地鐵等軌道交通的城市，都曾嘗試采取措施將地鐵產(chǎn)生的外部收益部分進(jìn)行返還。

美國(guó)洛杉磯地鐵建設(shè)中，就曾采用特別收益稅的辦法征收部分房地產(chǎn)增值收益。日本也設(shè)置了特別收益稅，另設(shè)有站負(fù)擔(dān)金，聯(lián)絡(luò)道負(fù)擔(dān)金等。廣州市也曾經(jīng)嘗試從地鐵周邊的賓館酒店征收一定的費(fèi)用用于地鐵建設(shè)，但是實(shí)踐并不成功。

關(guān)于地鐵等城市軌道交通發(fā)展產(chǎn)生的收益，在不同的城市或者相同城市不同的區(qū)域，地鐵等軌道交通產(chǎn)生的土地增值收益都有一定的差別，這也給制定政策帶來(lái)障礙。

在相關(guān)部門(mén)忽視對(duì)增值收益制定返還機(jī)制的情況下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商長(zhǎng)期無(wú)償占有這種增值收益。一些城市的地鐵規(guī)劃甚至“被開(kāi)發(fā)商牽著鼻子走”。

2008年11月，在杭州地鐵發(fā)生塌陷事故后，浙江大學(xué)建筑學(xué)院區(qū)域城市規(guī)劃系教授周復(fù)多曾批判地鐵規(guī)劃隨意變更，被開(kāi)發(fā)商牽著鼻子走，本來(lái)“越直越好”的地鐵線路最后被“這邊彎一下，那邊動(dòng)一下”。當(dāng)年9月，杭州市某區(qū)委負(fù)責(zé)人在接受杭州當(dāng)?shù)孛襟w采訪時(shí)稱，為了某百貨公司的入駐，區(qū)委對(duì)地鐵規(guī)劃“稍作修改”。

周復(fù)多在分析多份相關(guān)城市的地鐵方案后發(fā)現(xiàn)，這一現(xiàn)象依然存在，遂向媒體表示，“地鐵線路本以居民的客流需求為主，但現(xiàn)在有些城市正變成以開(kāi)發(fā)商的意見(jiàn)為主。”

中南大學(xué)城市軌道交通研究所教授王成立也公開(kāi)表達(dá)這樣的擔(dān)憂，“規(guī)劃一開(kāi)始就不科學(xué)，其間還不斷地修改，到最后就更加不科學(xué)。全國(guó)都是這個(gè)樣子。”

一些消息靈通的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商甚至搶得先機(jī)，等到軌道交通公司修建地鐵的時(shí)候發(fā)現(xiàn)站點(diǎn)周邊已經(jīng)無(wú)地可開(kāi)發(fā)。

一些開(kāi)發(fā)商則主動(dòng)出擊，影響城市軌道交通建設(shè)的規(guī)劃。“有人告訴我，在北京跑部過(guò)程中，就有開(kāi)發(fā)商也跟著官員一起去做工作。”王成立說(shuō)。

一些城市地鐵規(guī)劃方案甫一通過(guò)，“邁入地鐵經(jīng)濟(jì)時(shí)代”的房產(chǎn)廣告已經(jīng)遍地開(kāi)花。盡管地鐵還沒(méi)開(kāi)始動(dòng)工，但是宣稱與地鐵“無(wú)縫連接”的地產(chǎn)項(xiàng)目卻越來(lái)越多。財(cái)政投資建設(shè)地鐵，開(kāi)發(fā)商坐等土地升值。

目前，在缺乏對(duì)地鐵外部收益返還機(jī)制進(jìn)行足夠研究，再加上一些城市規(guī)劃之初對(duì)客運(yùn)量預(yù)測(cè)嚴(yán)重“不靠譜”(北京市副市長(zhǎng)黃衛(wèi)語(yǔ))的情況下，國(guó)內(nèi)較多城市的地鐵挺過(guò)了建設(shè)期之后，又不得不面臨巨大的運(yùn)營(yíng)虧損壓力。

在這樣的情況下，相比而言，向乘客訴苦并謀求漲價(jià)是一些城市最簡(jiǎn)便的籌資之道。地鐵建設(shè)反而是為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商做了嫁衣。

港鐵模式的借鑒障礙

2003年9月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》明確要求，“城軌交通沿線土地增值的政府收益，應(yīng)主要用于城軌交通項(xiàng)目的建設(shè)。”

問(wèn)題在于，這種收益究竟有多少?如何使之收繳人財(cái)政之后還能“主要用于城軌交通的建設(shè)”?

“都是拆東墻補(bǔ)西墻，各地幾乎都是這樣。”京投公司融資計(jì)劃部經(jīng)理吳禮順對(duì)《瞭望東方周刊》表示。

在無(wú)法有效保證“城軌交通沿線土地增值的政府收益，應(yīng)主要用于城軌交通項(xiàng)目的建設(shè)”的情況下，內(nèi)地很多城市在軌道交通建設(shè)之初都表示借鑒港鐵“軌道+土地”的綜合開(kāi)發(fā)模式。

這種模式大致為：先由政府將地鐵沿線的一些地塊預(yù)先出讓給港鐵公司，港鐵公司根據(jù)沒(méi)有修建地鐵之前的土地價(jià)格向政府繳納地價(jià)款。之后，港鐵公司負(fù)責(zé)對(duì)這些土地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，以增值收益部分彌補(bǔ)地鐵建設(shè)最初投入和運(yùn)營(yíng)虧損。

港鐵模式的精髓之一在于“以土地養(yǎng)軌道”。除此之外，港鐵公司還能從一些具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的服務(wù)中獲得收益，比如地鐵上蓋商場(chǎng)的租金、廣告費(fèi)和物業(yè)管理費(fèi)等。

這種模式最初來(lái)源于日本大阪和東京，但是港鐵對(duì)其進(jìn)行了一些改良。香港也是目前全世界實(shí)行此模式最為成功的城市。

港鐵總裁周松崗曾對(duì)媒體表示，30年來(lái)，港府不但沒(méi)有花一分錢(qián)就建起一個(gè)世界公認(rèn)一流的鐵路網(wǎng)絡(luò)，而且從中獲得1400億港元收益，其中700億港元是港鐵公司繳納的地價(jià)款，另外700億港元是由于港府占港鐵公司76％的股份所獲得的股權(quán)收益。

港鐵在內(nèi)地開(kāi)拓業(yè)務(wù)的同時(shí)，也積極地推行著港鐵“軌道+物業(yè)”模式。然而，表面看來(lái)內(nèi)地城市應(yīng)者云集，付諸實(shí)踐者至今沒(méi)有出現(xiàn)。

“目前來(lái)看那只是在規(guī)劃之初和融資階段說(shuō)說(shuō)而已，沒(méi)有一個(gè)城市是真正這樣做的。”梁青槐對(duì)本刊記者說(shuō)。

關(guān)繼發(fā)在同內(nèi)地多個(gè)城市軌道交通公司的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行交流之后發(fā)現(xiàn)一些新的變化。他對(duì)《瞭望東方周刊》記者表示：“有城市正低調(diào)行事，試圖進(jìn)行一些變通。”

港鐵模式在內(nèi)地推行的硬約束在于，現(xiàn)行法律規(guī)定所有經(jīng)營(yíng)性土地必須通過(guò)招拍掛的方式出讓。因此內(nèi)地城市復(fù)制港鐵模式尚存在法律方面的障礙。

2004年1月15日，香港地鐵和深圳市達(dá)成軌道交通的BOT協(xié)議。協(xié)議規(guī)定港鐵出資60億元投資建設(shè)長(zhǎng)16公里的地鐵4號(hào)線延長(zhǎng)線。作為獲得的回報(bào)，港鐵獲得深圳地鐵4號(hào)線30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及該地鐵沿線290萬(wàn)平方米上蓋物業(yè)的開(kāi)發(fā)權(quán)。港鐵承諾按照深圳規(guī)定繳納相應(yīng)的地價(jià)款，并按照深圳城市發(fā)展規(guī)劃來(lái)進(jìn)行后續(xù)開(kāi)發(fā)。

不過(guò)，深圳市政府此后提出修改協(xié)議。最終，港鐵未能獲得這290萬(wàn)平方米的物業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)，作為補(bǔ)償，深圳市政府轉(zhuǎn)而同意港鐵特許經(jīng)營(yíng)整個(gè)深圳地鐵4號(hào)線30年。

當(dāng)時(shí)一些機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，如果最初協(xié)議履行的話，港鐵可以從這290萬(wàn)平方米的物業(yè)開(kāi)發(fā)中獲得約50億元的收益。

北京地鐵4號(hào)線的延長(zhǎng)線項(xiàng)目，最初規(guī)劃時(shí)沿線也計(jì)劃拿出17塊土地作為“軌道+土地”模式的探索，但是同樣最終未能實(shí)現(xiàn)。

區(qū)市矛盾

“港鐵模式”在內(nèi)地難以推行，除了現(xiàn)行國(guó)家政策約束之外，背后還存在著更難協(xié)調(diào)的利益問(wèn)題。

“區(qū)縣政府并不愿意將地鐵沿線土地拱手讓出來(lái)，他們知道規(guī)劃出來(lái)的地鐵市政府總該要修建的。”關(guān)繼發(fā)對(duì)本刊記者表示，“區(qū)縣政府認(rèn)為我們京投公司總歸是北京市市屬企業(yè)，花的錢(qián)也都是政府的錢(qián)。一直到現(xiàn)在，一些區(qū)縣政府分擔(dān)的地鐵建設(shè)款還是由我們墊著呢!”

關(guān)繼發(fā)偶爾也感嘆，雖然他們代表市屬國(guó)有企業(yè)在做，但是做事也很艱難。區(qū)縣政府往往將好的地塊自己去開(kāi)發(fā)，剩下一些難啃的骨頭才能落到他的手中。

“但是，難啃的骨頭還是要啃，因?yàn)槲覀兠磕昝媾R還本付息的壓力。我們現(xiàn)在跟一些區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)去談的時(shí)候，談著談著就被岔開(kāi)話題了。他們總會(huì)認(rèn)為京投公司花的錢(qián)終歸是北京市政府的錢(qián)，‘還不上跟你有什么關(guān)系呢?”

現(xiàn)在區(qū)縣都在享受軌道交通帶來(lái)的好處，但是誰(shuí)也不想輕易出力。“不要說(shuō)土地增值，就算已經(jīng)建設(shè)好的一些線路，項(xiàng)目公司注冊(cè)資金還欠著我們的錢(qián)呢，都是我們墊付的。”關(guān)繼發(fā)告訴本刊記者。

不僅如此，對(duì)軌道交通沿線一些項(xiàng)目的商業(yè)開(kāi)發(fā)，還必須得跟區(qū)縣政府合作。“必須得讓區(qū)縣政府獲得利益，并且讓它占多數(shù)股權(quán)，否則做不起來(lái)。”

“現(xiàn)有政策的前提下尋求突破并不是一件簡(jiǎn)單的事情。”其實(shí)，關(guān)繼發(fā)認(rèn)為，辦法之一是政府出臺(tái)政策，將車(chē)站立體化開(kāi)發(fā)交給京投公司來(lái)綜合實(shí)施。