成都災(zāi)后重建中的土地產(chǎn)權(quán)實(shí)驗(yàn)

政府大包干不一定能完全解決問題，群眾智慧有時(shí)候很管用

近日的四川彭州市龍門山鎮(zhèn)顯得異常忙碌。一個(gè)將容納1557戶受災(zāi)群眾的“山水生態(tài)居住區(qū)”在進(jìn)行最后的綠化和路面整修。

這是與映秀處于同一斷裂帶的山區(qū)重鎮(zhèn)，5·12地震中，龍門山鎮(zhèn)96％的房屋倒塌或嚴(yán)重受損。為了趕在9月30日全面完成住房重建，全鎮(zhèn)上下做著最后的“百米沖刺”。

災(zāi)后重建就像萬(wàn)米長(zhǎng)跑，蓋房只算跑完一小截，卻已相當(dāng)不易。“老百姓知道，國(guó)家給的援助只是輸血，身體要恢復(fù)到良性循環(huán)，只能靠我們自己造血，但自力更生的動(dòng)力在哪兒?我也曾感到迷茫。”龍門山鎮(zhèn)黨委書記寧順軒說。

經(jīng)歷舉步維艱的迷茫時(shí)期，四川各受災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在滿目瘡痍的土地上，開始用各種方式尋找自己的重建道路。當(dāng)龍門山鎮(zhèn)通過科學(xué)規(guī)劃，吸引社會(huì)資金參與重建之時(shí)，都江堰天馬鎮(zhèn)正憑借著成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革成果，以建設(shè)用地增減掛鉤政策換來(lái)大量建設(shè)資金。

“正因?yàn)橛辛顺啥嫉某青l(xiāng)統(tǒng)籌改革，才使自力更生搞重建成為可能，各地不乏自發(fā)的創(chuàng)新之舉。”—直關(guān)注四川災(zāi)后重建的四川省社科院常務(wù)副院長(zhǎng)周友蘇表示。

“騰籠換鳥”

2008年底，龍門山鎮(zhèn)政府向受災(zāi)群眾宣告，要把恢復(fù)和發(fā)展旅游業(yè)作為災(zāi)后重建的主導(dǎo)，但要兌現(xiàn)這個(gè)承諾卻矛盾重重。龍門山鎮(zhèn)山嶺重疊，地勢(shì)狹窄，土地資源有限，新建活動(dòng)板房又占用了不少土地。既要重建家園，又要發(fā)展旅游，如何尋找足夠的土地成為擺在當(dāng)?shù)卣媲暗囊淮箅y題。

破解問題的關(guān)鍵就是找到新的發(fā)展空間。

最終，老場(chǎng)鎮(zhèn)附近的一片河灘地成為解決問題的突破口。地震前，這是片荒地，但兩岸可利用的土地豐厚。鎮(zhèn)政府決定把老場(chǎng)鎮(zhèn)受災(zāi)群眾遷往河灘地集中安置，原址騰出來(lái)的土地則重新規(guī)劃建設(shè)。

“場(chǎng)鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃、異址建設(shè)”的思路，被當(dāng)?shù)厝朔Q為“騰籠換鳥”。

“騰籠換鳥”并未立即得到所有老百姓的認(rèn)同。“憑什么政府一紙規(guī)劃，我們就要搬過去?老場(chǎng)鎮(zhèn)里都是黃金地段，河灘地根本不值錢。”

面對(duì)疑慮，政府開始了呼吁和解釋。2009年6月3日，彭州市委常委、宣傳部長(zhǎng)、龍門山鎮(zhèn)黨委第一書記謝芝華召開了一場(chǎng)群眾大會(huì)。隨著“騰籠換鳥”藍(lán)圖在他的描述下清晰展開，原本吵嚷的會(huì)場(chǎng)逐漸安靜下來(lái)。

藍(lán)圖中，河道兩側(cè)將建起一個(gè)可安置全鎮(zhèn)災(zāi)民的“生態(tài)居住區(qū)”，而老場(chǎng)鎮(zhèn)將集中打造一個(gè)“旅游商貿(mào)服務(wù)區(qū)”，以吸引更多社會(huì)資金流入，這些資金將帶活場(chǎng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。伴隨老場(chǎng)鎮(zhèn)旅游配套的升級(jí)換代，游客將實(shí)現(xiàn)“溝內(nèi)旅游、溝外住宿”，更多游客會(huì)留在場(chǎng)鎮(zhèn)居住和消費(fèi)，當(dāng)?shù)鼐用袷杖胱匀粫?huì)隨之大幅增加。

2009年6月，“騰籠換鳥”藍(lán)圖得到龍門山老百姓的真心擁護(hù)。伴隨“騰籠換鳥”的實(shí)施，龍門山鎮(zhèn)政府也開始大刀闊斧地建設(shè)起“山水生態(tài)居住區(qū)”。

又一個(gè)問題出現(xiàn)了。整個(gè)場(chǎng)鎮(zhèn)1500多戶全部納入“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”，住宅區(qū)全部建完，預(yù)算將達(dá)到2億元，而國(guó)家的扶持資金總共是2000多萬(wàn)元，中間有1.8億元的資金差。

“這個(gè)錢不可能讓老百姓出，資金來(lái)源就是科學(xué)規(guī)劃騰出來(lái)的土地。”河灘地在分類上屬于未利用地，土地價(jià)值很低。整理出來(lái)后，經(jīng)過依法審批變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，再經(jīng)開發(fā)整理，土地價(jià)值大大提高。政府將多出來(lái)的河灘地進(jìn)行出讓，利用其間形成的差價(jià)來(lái)彌補(bǔ)建房資金的缺口。

謝芝華給老百姓算了一筆賬，河灘整理后有400畝地，建居住區(qū)只用去100畝，剩余的300畝加上居民從老場(chǎng)鎮(zhèn)騰出來(lái)的地，共節(jié)約接近600畝，按30萬(wàn)元／畝計(jì)算，就能解決資金約1_8億元。

“過去解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的問題，往往是用城市的辦法解決農(nóng)村的問題，這次反過來(lái)用農(nóng)村的方式來(lái)解決城鎮(zhèn)的問題。”謝芝華感嘆說，這種做法沒有先例，但在龍門山災(zāi)后重建中卻得到了充分的運(yùn)用和政策的支持。

政府不包干

龍門山鎮(zhèn)“騰籠換鳥”的做法，主要依托“政府大包干”的方式。而都江堰天馬鎮(zhèn)在規(guī)劃“31個(gè)安置點(diǎn)”的過程中，摸索了另外一種道路：政府不包干。

天馬鎮(zhèn)黨委書記竹柯告訴本刊記者，過去農(nóng)村搞集中居住往往占用耕地，但在著手劃地時(shí)，一位退休老支書提出：建安置點(diǎn)，我們能不能想點(diǎn)別的辦法，不要再占用土地價(jià)值高的耕地，應(yīng)該把一些閑置的土地利用起來(lái)。

這句話啟發(fā)了竹柯。天馬鎮(zhèn)決定利用川西特有的“林盤地’取代耕地，將日后的住房建于林盤中。林盤地屬于農(nóng)村居民點(diǎn)用地(含宅基地)，把房子建在里面，不僅不占耕地，還能把林盤里各種天然樹木保護(hù)起來(lái)。政府要做的，就是動(dòng)員自家“小院子”里的老百姓，搬往“大院子”(林盤)里建房。

“拆小院并大院’的做法得到村民一致認(rèn)可，但其中也出現(xiàn)過一些小插曲。‘協(xié)調(diào)過程很麻煩，按照災(zāi)后重建政策，遷過來(lái)的人原本要支付大院的人一畝15萬(wàn)元，大院的人認(rèn)為，一畝起碼要20萬(wàn)，喊價(jià)很高。”天馬鎮(zhèn)黨委副書記劉剛介紹說。

馬鎮(zhèn)政府安排大量人手，卻一戶也沒有協(xié)調(diào)成功。“這時(shí)我們就醒悟了，政府參與其中不一定能完全解決問題，有些問題交由老百姓自己去解決反而有更快更好的效果。”竹柯說。

權(quán)力下放之后，發(fā)生了戲劇性的變化。第一批安置點(diǎn)的協(xié)調(diào)工作980A，得到了妥善處理，變化的背后是老百姓針對(duì)調(diào)地問題，創(chuàng)新出了多種靈活辦法。

“最初就是政府規(guī)定的貨幣化結(jié)算，他來(lái)占你的地，原則上根據(jù)15萬(wàn)一畝的價(jià)格，一次性支付。但有的老百姓不要錢，他們就用承包地搞土地置換，依靠親戚關(guān)系自愿結(jié)對(duì)調(diào)地。還有一種情況是自主協(xié)商價(jià)格，有的按16萬(wàn)一畝交易立刻就解決了。”竹柯說。

安置點(diǎn)的規(guī)劃協(xié)調(diào)，讓天馬鎮(zhèn)總結(jié)出一條經(jīng)驗(yàn)：政府只要引導(dǎo)一個(gè)大方向，不一定事必躬親。

“產(chǎn)權(quán)”是政策變資本的法寶

劉剛說，在“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建’模式下可以統(tǒng)—開建安置房，而搞“統(tǒng)規(guī)自建”的天馬鎮(zhèn)31個(gè)安置點(diǎn)是陸陸續(xù)續(xù)地開始動(dòng)工，因?yàn)橐壤习傩兆孕型瓿梢粋€(gè)協(xié)調(diào)過程。而一旦開建，“統(tǒng)規(guī)自建’’的速度就很快。天馬鎮(zhèn)2009年3月全面動(dòng)工，當(dāng)年年底基礎(chǔ)設(shè)施配套就已全部建完。

竹柯透露，天馬鎮(zhèn)也曾想過嘗試“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建’’的大包干模式，但搞“統(tǒng)建’在建設(shè)前期就要吸引大筆社會(huì)資金，而天馬鎮(zhèn)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，缺乏旅游資源，很難吸引資金。

災(zāi)后重建出臺(tái)的“農(nóng)村集體建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤”政策，最終為天馬鎮(zhèn)帶來(lái)了希望。

具體做法是：在自愿的前提下，通過“拆小院并大院’的方式，讓農(nóng)民集中安置居住，將騰出來(lái)的原居住地“小院”全部還原為耕地，減去安置點(diǎn)建設(shè)占用耕地面積的部分，騰出一畝建設(shè)用地指標(biāo)就可以獲得15萬(wàn)元的項(xiàng)目資金。這15萬(wàn)并不是把土地的所有權(quán)和使用權(quán)買走，所有權(quán)照樣歸集體，使用權(quán)照樣歸農(nóng)民，只是把宅基地復(fù)墾節(jié)約的建設(shè)用地作為指標(biāo)調(diào)整到城市發(fā)展需要建設(shè)用地的地方。

這個(gè)政策，頓時(shí)讓天馬鎮(zhèn)跳出了社會(huì)資金難引進(jìn)的樊籠。從賬面上測(cè)算，全鎮(zhèn)通過這種方式將新增耕地1700多畝，同時(shí)騰出1700多畝農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，按每畝指標(biāo)價(jià)格15萬(wàn)元計(jì)算，天馬鎮(zhèn)由此可獲得重建資金2．6億元。由此帶來(lái)入均1.1萬(wàn)～1.8萬(wàn)元的建房補(bǔ)助，讓老百姓著實(shí)滿意。

然而在該政策實(shí)施前，確定每戶的宅基地面積成為一個(gè)重要的前提。竹柯說，地震前天馬鎮(zhèn)就成為農(nóng)村產(chǎn)改第一批試點(diǎn)鎮(zhèn)，天馬鎮(zhèn)12個(gè)村，1／3的確權(quán)工作震前已經(jīng)辦完，通過產(chǎn)改確權(quán)辦證以后，農(nóng)民的生產(chǎn)要素就固化下來(lái)。當(dāng)時(shí)沒有感到確權(quán)特別重要，地震后，才發(fā)現(xiàn)如果沒有確權(quán)頒證，面積無(wú)論怎么算都難被各方認(rèn)可。災(zāi)后，一邊搞重建，一邊就把宅基地的確權(quán)進(jìn)一步推進(jìn)下去。“產(chǎn)權(quán)，才是政策變資本的法寶。”竹柯說。

不到一個(gè)半月的時(shí)間，天馬鎮(zhèn)將剩余的2／3土地全部測(cè)繪完畢，為農(nóng)戶一一辦理了宅基地產(chǎn)權(quán)證，并測(cè)算出能夠騰退1700多畝農(nóng)村建設(shè)用地。整理增加的耕地原本要等到驗(yàn)收合格后，才能支付資金，g-『于災(zāi)后重建任務(wù)十分緊迫，成都市國(guó)土資源局很快就把天馬鎮(zhèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)入了成都市溫江區(qū)，溫江區(qū)的預(yù)撥款也隨之一筆筆劃到了天馬鎮(zhèn)。從開始動(dòng)工到房屋主體建設(shè)，每一步建設(shè)資金都有了保障。

隨著永久住房的完工交付和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的啟動(dòng)實(shí)施，也隨著重建過程中干群關(guān)系的日漸拉近，災(zāi)區(qū)群眾對(duì)于未來(lái)生活的信心越來(lái)越強(qiáng)。