戶籍制度改革的重慶探索

7月12日，重慶市宣布開始啟動涉及千萬農(nóng)村人口的戶籍改革:力爭到2020年全市戶籍人口城市化率從目前的28%上升至60%~70%，這意味著有近1000萬農(nóng)村人口將轉(zhuǎn)為市民。

與以往其他省份的戶籍制度改革相比，此次重慶的改革受到輿論的關(guān)注更多。原因在于重慶這次戶籍改革確立的關(guān)鍵點:嘗試通過建立轉(zhuǎn)戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機制，以合理的過渡期保障農(nóng)民合法權(quán)益，這也是此次改革最大的創(chuàng)新之處。

據(jù)介紹，重慶從今年1月起，就已啟動戶籍改革，并初步形成了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》草案。在推進的過程中，重慶市公安局及有關(guān)部門問卷調(diào)查顯示，90%以上農(nóng)民都不愿放棄農(nóng)村土地進城。農(nóng)民擔(dān)心的是:進城后，在城里生活不下去怎么辦?

重慶由此設(shè)計了一套彈性退出制度，用重慶市市長黃奇帆的話說是為進城農(nóng)民保留“三件衣服”。在今年3月重慶市三屆人大常委會第十六次會議上，黃奇帆表示，為防止出現(xiàn)農(nóng)民進城后生活不滿意、想回農(nóng)村而又不能回的現(xiàn)象，重慶提出了一個思路，即農(nóng)民進城后，他們的宅基地、林地和承包地這“三件衣服”暫時保留。

黃奇帆把城市戶口捆綁的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)比喻為“五件衣服”，農(nóng)村戶口捆綁的宅基地、林權(quán)、承包地為“三件衣服”。農(nóng)民進城后與城市居民享受同等待遇，穿上“五件衣服”。但萬一農(nóng)民在城市生活不穩(wěn)定，流離失所怎么辦?重慶的思路是:即使農(nóng)民穿上了城市的“五件衣服”，其在農(nóng)村的“三件衣服”仍然暫時保留。到時候農(nóng)民生活好了，可以選擇賣掉、流轉(zhuǎn)給集體，也可以通過出租收取租金。若發(fā)生征地動遷，農(nóng)民也可憑使用權(quán)獲得賠償。

有報道稱，重慶這次戶籍改革的重要目的之一是解決重慶城市用地的困境。目前，重慶可用建設(shè)用地僅9000多平方公里，基本已用完。今后幾年，重慶的社會基礎(chǔ)設(shè)施用地、工業(yè)用地、城市人口增加建設(shè)用地等至少需要新增2000多平方公里的土地。目前重慶農(nóng)村正在全面展開土地、林地的確權(quán)，屆時將考慮把農(nóng)村土地使用權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)分開。

近年來，一些地方在城市發(fā)展中熱衷于鼓勵甚至是強迫農(nóng)民“洗腳進城”，看中的是農(nóng)民手中的集體土地:“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，農(nóng)民原來手中的集體土地就變成城市國有土地，城市政府甚至連“青苗補償”費用都不用支付就輕而易舉地取得了土地的開發(fā)使用權(quán)。而重慶的做法就“厚道”多了。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度是大勢所趨，但推進這項改革發(fā)動“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，一要看農(nóng)民愿意不愿意，二要看城市經(jīng)濟能提供多少就業(yè)崗位和能提供怎樣的社會保障。城市化水平的高低，不在于城市框架能拉多大，也不在于戶籍上“消滅”了多少農(nóng)民。因為戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，而不是二元結(jié)構(gòu)的體制性原因。只有從戶籍制度背后的系統(tǒng)社會管理制度著手改革，才能逐步解決城鄉(xiāng)和諧發(fā)展問題。

從工業(yè)化到城市化，再到城鄉(xiāng)一體化，我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略正面臨重要轉(zhuǎn)折。戶籍制度必須進行改革，但因為牽涉太多復(fù)雜的利益體，國家難以決斷改革的路徑和風(fēng)險，而像重慶這樣的試驗和探索就是要解答這個問題。