農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的土地問題

中國的改革發(fā)端于農(nóng)村，肇始于土地。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基本特征的農(nóng)村改革，對中國農(nóng)村發(fā)展、解決溫飽問題以及1／4世紀(jì)的改革開放，做出了巨大貢獻(xiàn)。但在新的歷史發(fā)展時期，尤其是在大力推進(jìn)農(nóng)民工市民化的當(dāng)前，土地問題又顯現(xiàn)出來，它是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化的一個節(jié)點(diǎn)。

一、當(dāng)前農(nóng)民工市民化進(jìn)程中面臨的土地問題

(一)當(dāng)前政策規(guī)定“農(nóng)轉(zhuǎn)非”要放棄承包地和宅基地

農(nóng)民進(jìn)城落戶后，由于個人素質(zhì)、年齡、職業(yè)技能等各方面的原因，有的沒有固定住所和職業(yè)，有的沒有穩(wěn)定的收入來源，在當(dāng)前社會保障制度不完善的前提下，他們不想失去土地這一基本的生產(chǎn)資料和生活保障，或者說在一定的期限內(nèi)不想失去承包地和宅基地這個“退而謀生”的根。然而，2002年8月29日發(fā)布的《中華人民共和國土地承包法》第26條指出，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。

(二)今年中央1號文件和《土地承包法》存在著沖突

2010年中央一號文件提出積極推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶，并沒有提及農(nóng)民進(jìn)城落戶必須與土地和宅基地掛鉤，但是《中華人民共和國土地承包法》中第26條規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”按理說縣城及縣以下小城鎮(zhèn)也屬非農(nóng)戶，也要退出農(nóng)村的土地，可見此處存在著矛盾。

(三)土地征用過程中農(nóng)民利益得不到保障

十七屆三中全會的《決定》指出，“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”，“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償”。農(nóng)民的承包地被國家征用，從土地收益分配看，國家支付給失地的集體和農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地轉(zhuǎn)為城市用地后的可獲價值相差過大，其中補(bǔ)償資金又相當(dāng)部分給了集體，實際的土地補(bǔ)償很難全部拿到農(nóng)民手上。同時，征地補(bǔ)償水平與土地的最終使用用途分離，難以體現(xiàn)對土地?fù)碛姓叩墓綄Υ＾r(nóng)民進(jìn)城得不到應(yīng)有的資金支持。

(四)以前一些進(jìn)城落戶的農(nóng)民“裸退”(退出土地和宅基地)后，在面臨生活困難時，想遷回農(nóng)村或者是想要回以前退出的土地和宅基地，目前政策上對此是空白點(diǎn)

2000年之前，農(nóng)民具有高額的負(fù)擔(dān)，種地不合算，而城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的誘惑，使得許多農(nóng)民“裸退”“凈身”進(jìn)城落戶。隨著市場化進(jìn)程的推進(jìn)，擁有農(nóng)戶尤其是擁有土地的價值逐漸體現(xiàn)，這些職業(yè)技能相對低下、文化素質(zhì)相對低下的農(nóng)民成為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，他們希望遷回農(nóng)村，希望要回以前擁有的承包地和宅基地。目前，人口流動主要呈現(xiàn)從農(nóng)村到城市的單向度流動，國家政策禁止有城市戶口的居民在農(nóng)村購買農(nóng)民房屋和擁有土地，國家《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》指出，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”，這些人成了“懸在空中的人”。

(五)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中地租增值和土地資本化收益農(nóng)民得到的很少

土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中地租增值和土地資本化收益，農(nóng)民不能得到，全部歸了工商業(yè)資本家和政府。并且政府征用農(nóng)民的土地，補(bǔ)償?shù)氖?0年的使用權(quán)，實際上卻是得到了所有權(quán)。

(六)一些長期進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的拋荒土地未得到足夠重視

事實上，農(nóng)民如果在城市能夠生活得好，他們是不愿意回到農(nóng)村的，盡管他們?nèi)圆辉敢馔顺龀邪兀牵@塊承包地的確確是在荒蕪著。推而廣之，假設(shè)一些未退出承包地的進(jìn)城落戶農(nóng)民，不到萬不得已肯定不會回到農(nóng)村的，所以他們的地也是荒蕪著。目前，大面積拋荒在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)已是不爭的事實了。《土地管理法》第37條規(guī)定“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”。但很多地方對此視而不見。既未收回發(fā)包的耕地，并且因外出人員流失過多，想推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，也顯得有心無力。

(七)部分退出土地的進(jìn)城落戶農(nóng)民，處于社會保障制度不完善下的尷尬境地

土地作為一種自然資源，具有就業(yè)、生存、社會保障等屬性。進(jìn)城落戶的農(nóng)民退出土地后，失去了擁有土地所帶來的一系列保障功能，如生活保障功能、就業(yè)功能、資產(chǎn)增值功能、融資功能(抵押貸款)、財富積累等功能。同時，卻又無法享受到與城市居民同等的社會保障待遇，使得進(jìn)城落戶的農(nóng)民既不同于一般在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，也不同于城市“原住民”，處于進(jìn)退失據(jù)、左右尷尬的境地。

二、冷靜的思索

(一)當(dāng)前農(nóng)民與土地的關(guān)系并未發(fā)生根本性變化

“勞動是財富之父，土地是財富之母”，“官取之于民，民取之于土。”在我國現(xiàn)行的體制下，農(nóng)民社會資源占有量少，土地不僅為他們提供了基本的生存和發(fā)展資料，還滿足了他們對安全感、歸屬感、成就感等多種心理需要，農(nóng)民失去了土地，就等同于失去了“命根予”，而土地征用補(bǔ)償并不能實現(xiàn)對土地功能的替代。最近幾年，我國不斷出臺法律和政策，規(guī)范農(nóng)民的土地承包權(quán)，并且不允許非農(nóng)業(yè)人口購買農(nóng)民宅基地使用權(quán)等，目的就是從最底線保護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)。可以說，承包地和宅基地是廣大農(nóng)民的基本生活保障，是他們的退路。所以，即使在當(dāng)今大力推進(jìn)農(nóng)民工市民化的時期，農(nóng)民與土地的關(guān)系也并沒有發(fā)生根本性的變化。

(二)盲目要求進(jìn)城落戶的農(nóng)民割斷與土地的聯(lián)系是輕率的

農(nóng)民工市民化是一個職業(yè)、居住方式、社會權(quán)利、法律規(guī)范、價值觀念、行為模式、社會角色等諸多方面轉(zhuǎn)變的過程，不應(yīng)附加任何條件，更不應(yīng)該把與改變農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)聯(lián)系起來，盲目或簡單地要求農(nóng)民以放棄對集體土地權(quán)利的分享為代價獲取市民身份和各種福利保障是有失公允的。中國人口眾多，各地的情況千差萬別，如果一刀切，顯然是草率和莽撞的。就目前看，農(nóng)民工市民化的核心是其承包地如何流轉(zhuǎn)的問題，由于農(nóng)民的承包地兼具生產(chǎn)資料和生活資料的雙重性質(zhì)，當(dāng)要求農(nóng)民進(jìn)城落戶后要退出土地時，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，首要應(yīng)該考慮的是如何按市場規(guī)律去實現(xiàn)公平公正的交換，需要思考用什么樣的交換關(guān)系或交換方式來解決農(nóng)民工進(jìn)城落戶后的現(xiàn)實生存和保障其未來的發(fā)展，若此尚有困難或不太完備，那么允許農(nóng)民“帶著土地進(jìn)城”也不失為解困之舉。事實上，如果采取激進(jìn)而簡單的做法，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”容易造成“被城市化”和“以國家名義對農(nóng)民的一次廉價剝奪”。

(三)城市社會保障制度不完善，使得在農(nóng)村老家擁有一塊地仍然是進(jìn)城落戶農(nóng)民預(yù)防風(fēng)險、維持生計的最后一道防線

進(jìn)城落戶的農(nóng)民相對“原住民”而言，非農(nóng)職業(yè)技能、素質(zhì)都相對較低，年齡較大，應(yīng)對各種風(fēng)險的能力也較弱。當(dāng)前城鎮(zhèn)就業(yè)壓力大，城鎮(zhèn)及推而廣之的城市就業(yè)機(jī)會并不因為進(jìn)城落戶的農(nóng)民有更強(qiáng)烈的就業(yè)愿望而無限增長。所以，一旦城市經(jīng)濟(jì)發(fā)生波動時，首先失去工作的就是這些農(nóng)民，而承包的土地正是他們最后的生活保障，是他們的退路。所以，就目前而言，由于社會保障制度的不完善，在農(nóng)村老家擁有一塊地，仍然是進(jìn)城農(nóng)民預(yù)防風(fēng)險、維持生計的最后一道防線。當(dāng)農(nóng)民在城市里的根沒有扎下去或沒有扎穩(wěn)前，輕易斬斷農(nóng)村承包地和宅基地這個“退而謀生”的根是輕率和盲目的。既要創(chuàng)造條件讓農(nóng)民在城市里安居樂業(yè)，又要允許農(nóng)民繼續(xù)享有對土地的權(quán)益，以此作為應(yīng)對不確定性及各種風(fēng)險的生存保障，這是保護(hù)農(nóng)民利益的需要，也是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。

(四)農(nóng)村的承包地已經(jīng)成為一筆沒有負(fù)擔(dān)的財富

隨著國家惠農(nóng)力度的不斷增加，包括取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)、糧種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，等等。對農(nóng)民工而言，農(nóng)村的承包地已經(jīng)成為一筆沒有負(fù)擔(dān)的財富，這里的財富是指隨著國家工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速，已經(jīng)市場化了的農(nóng)民看到了農(nóng)村承包地在未來可能潛在的各種預(yù)期收益，尤其是在部分農(nóng)村，“土地的資本化成為一個國家、一個區(qū)域、甚至一個村莊高速成長的發(fā)動機(jī)”。因此，進(jìn)城落戶的農(nóng)民保留承包地就等于保留了政府支農(nóng)惠農(nóng)的各種補(bǔ)助。這是一種基于市場的理性選擇。

(五)無地、無業(yè)的“城市農(nóng)民”值得關(guān)注

近些年來，我國城市化進(jìn)程加快，尤其是土地城市化的速度大大快于人口城市化的速度，使得進(jìn)城落戶的農(nóng)民失去農(nóng)村的土地后，是市民的身份卻沒有適應(yīng)的職業(yè)。并且與此伴生的是上訪事件的激增，其中那些“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，已經(jīng)成為一個需要給予特別關(guān)注的社會群體。2005年末，時任四川省長張中偉曾指出，當(dāng)時四川全省的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員有141萬人，其中就業(yè)不足6個月的失業(yè)者有56.8萬人，占40％。同樣，一個不可忽視的事實是，改革開放30多年來，有不少賣掉房屋和承包地進(jìn)城但未落戶的農(nóng)民，除極少數(shù)在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入的家庭，絕大多數(shù)賣掉土地和房屋進(jìn)城的農(nóng)戶的處境，似乎并未比在農(nóng)村的原有處境好。根據(jù)賀雪峰等在湖北京山沙嶺灣村的調(diào)研顯示，在上世紀(jì)90年代賣掉土地進(jìn)城農(nóng)民的生活狀況，遠(yuǎn)不如那些仍在農(nóng)村擁有房屋和承包地的農(nóng)民的生活過得體面而有尊嚴(yán)。大量農(nóng)轉(zhuǎn)非人員(包括進(jìn)城未落戶但賣掉土地和房屋的農(nóng)民)因失地而喪失了雖然低微但相對穩(wěn)定的基本生活來源，再就業(yè)又困難重重，社會保障不完善，使生活前景充滿風(fēng)險。

三、政策建議

一是對要求農(nóng)民工進(jìn)城落戶要放棄土地和宅基地的條款做修正。時代發(fā)展了，政策也要適應(yīng)時代的變化。要對要求進(jìn)城落戶的農(nóng)民放棄土地的條款做修正，一則可以最大限度地保護(hù)農(nóng)民的利益，二則也是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。

二是探索對農(nóng)民進(jìn)城后自愿退出的宅基地和承包地回購、置換等政策，采取土地?fù)Q社保、提供免費(fèi)培訓(xùn)、廉租房或給予住房補(bǔ)貼、子女免費(fèi)義務(wù)教育、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等多種政策措施，鼓勵農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地。

三是要在農(nóng)民自愿、在保護(hù)和尊重農(nóng)民土營權(quán)和宅基地承包經(jīng)地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，讓進(jìn)城落戶的農(nóng)民決定是否放棄土地，并設(shè)計一套規(guī)范的管理制度。

1 對進(jìn)城落戶后有穩(wěn)定的就業(yè)崗位、穩(wěn)定的收入和固定居所的農(nóng)民，要在自愿的基礎(chǔ)上，允許其退出承包地。除對他們享受城市居民同等的福利待遇及各類權(quán)益外，還要給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以補(bǔ)貼他們在城市購房資金的不足和用作社會保險費(fèi)用的補(bǔ)繳，等等。同時，對退出的土地，其土地的產(chǎn)出收益，可在10～15年內(nèi)歸進(jìn)城農(nóng)民所有，以應(yīng)對進(jìn)城農(nóng)民面臨的不確定風(fēng)險，以后則完全脫離關(guān)系。

2 對進(jìn)城落戶后的農(nóng)民沒有穩(wěn)定的就業(yè)崗位和穩(wěn)定的收入來源，又不愿意退出承包土地的，要禁止強(qiáng)制他們必須退出承包地和宅基地。可以試行在保留其土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，搞活土地有效使用的流轉(zhuǎn)方式，依法參與流轉(zhuǎn)，避免土地資源的閑置和浪費(fèi)。可以把土地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)民；可以把土地出租給其他農(nóng)民，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；也可采取承包地以股權(quán)的方式量化，并轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)，增加財產(chǎn)性收入；也可以折價入股，加入土地股份合作社，帶股進(jìn)城，可與集體資產(chǎn)的股權(quán)一樣進(jìn)行流轉(zhuǎn)或獲取紅利收入。同時，也要設(shè)置一定的年限，因為隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和社會保障制度的完善，進(jìn)城的農(nóng)民不可能無限期擁有土地，可設(shè)置15—20年的緩沖期限，這個期限也與承包土地30年不變的時限相吻合，也提前給未來的變革提供了10年左右的余地。對到期限不退出土地的，要限制其市民化后的土地權(quán)益，可按照土地的年平均收益削減其在城鎮(zhèn)的社會保障。

四是要對進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地及其住房加以規(guī)范管理。

對于進(jìn)城落戶的農(nóng)民，應(yīng)在自愿的基礎(chǔ)上，決定是否保留宅基地及其上的住房，不得強(qiáng)行收回或變更宅基地使用權(quán)。

1 無論進(jìn)城落戶的農(nóng)民是否退出承包地，其家鄉(xiāng)所在的宅基地及宅基地上的住房，仍歸其所有所用。同時，農(nóng)民是否放棄宅基地及其上的住房，也不影響其作為原集體成員的待遇。征用時(宅基地及宅基地上的住房)的現(xiàn)金補(bǔ)償仍然歸本人所有，以反映宅基地的替代價值，這也體現(xiàn)了《物權(quán)法》里保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的要旨。

2 農(nóng)村宅基地具有社會保障功能，可以保證農(nóng)村居民居者有其屋，所以還不能市場化。要明確進(jìn)城落戶的農(nóng)民無固定居所的，不得轉(zhuǎn)讓農(nóng)村住房和宅基地；若有城市住房，即使轉(zhuǎn)讓也只允許宅基地在本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間和外村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間有限制的流轉(zhuǎn)，提高宅基地利用效率，以適應(yīng)農(nóng)民工市民化的變化，并明確不得再申請城市經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等政策性住房。如若農(nóng)民工市民化時，不能轉(zhuǎn)讓宅基地及住房的，在不改變土地用途的前提下，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣及以上政府建立的有村集體參與的房屋托管所收購。房屋托管所收購的農(nóng)民住房，可用于偏僻地區(qū)農(nóng)村人口的梯度轉(zhuǎn)移或置換安置，如生態(tài)移民、貧困移民等，以保護(hù)環(huán)境節(jié)約利用資源。

五是要允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民有權(quán)繼續(xù)享受集體財產(chǎn)權(quán)益。農(nóng)民即使進(jìn)城了，也有權(quán)享受集體財產(chǎn)的收益。要建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員按人頭共有的財產(chǎn)制度，將集體資產(chǎn)量化為股權(quán)，量化到個人，允許在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)可轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押或變現(xiàn)等，保證集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員無論身處何地何種身份，都能享受到其收益，促進(jìn)進(jìn)城的農(nóng)民能“平安落地”。

六是加大對進(jìn)城落戶的農(nóng)民的培訓(xùn)力度，提高其就業(yè)技能。進(jìn)城落戶的農(nóng)民非常關(guān)心就業(yè)的可得性和穩(wěn)定性。要采取切實的配套措施，加強(qiáng)對進(jìn)城落戶農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，多渠道、多途徑促進(jìn)就業(yè)，確保一戶有一人以上就業(yè)。要提高農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力，并要發(fā)展符合實際的產(chǎn)業(yè)，搭建農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)平臺，更好地促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)并安家落戶，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

七是城市政府要加大力度解決進(jìn)城落戶農(nóng)民的社會保障問題。農(nóng)民進(jìn)城落戶后，城市政府要加大對這些“弱勢群體”的扶持力度，大力解決他們的社會保障問題。要對進(jìn)城落戶農(nóng)民全覆蓋，提高保障標(biāo)準(zhǔn)。在條件不具備時，保障標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)?shù)鸵恍跅l件具備時，向城市“原住民”看齊，推動農(nóng)民工社保與當(dāng)?shù)鼐用裆绫＝榆墶＝獬M(jìn)城落戶農(nóng)民的后顧之憂，使他們安心落城。當(dāng)這部分有穩(wěn)定就業(yè)崗位和完善的社會保障的農(nóng)民工市民化后，更利于其退出農(nóng)村的土地。

八是對征地制度進(jìn)行市場化的改革，提高農(nóng)村土地資本化。要加大對征地制度的改革以及市場化的操作，一方面可以最大限度地保障農(nóng)民的土地權(quán)益；另一方面，也可以為農(nóng)民工市民化提供必要的資金。同時要保障農(nóng)村土地集體所有者的權(quán)益，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有土地的同等地位，實現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地的“同地同價同收益”，提高農(nóng)村土地的資產(chǎn)性收入，保證農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利。