加強事業單位監管深化我國事業單位改革

事業單位是中國特有的組織，是計劃經濟時代的產物。隨著國有企業改革、政府機構改革的開展和不斷深入，事業單位改革日益成為社會關注的熱點。中國的事業單位構成極其復雜，有擔負行政職能的，有公益性或準公益性的，也有純經營性質的，但是很多事業單位往往擔負著不同的職能，很難清楚地說是行政性的還是公益性的抑或是經營性的。因此，事業單位改革過程中勢必會出現很多問題。無論何種改革都會有一段“摸著石頭過河”的探索過程，在這一過程中，有許多問題值得我們深思，當然也有許多經驗教訓需要我們吸取。本文僅就事業單位改革中遇到的問題及如何完善和加強事業單位改革過程中的監管進行探討，并提出對策建議。

一、事業單位改革中存在的問題

由于“事業單位”是中國特有的組織，其他國家沒有相似的組織模式，相應的也就沒有經驗可以吸取，我們只能靠自己的力量完成這項艱巨的任務，因此，在對事業單位進行改革的過程中，我們走了很多彎路，出現了一些問題，下面將分別對這些問題進行闡釋。

(一)強烈的創收動機

過去的改革在把事業單位“推向市場”的同時，也使得事業單位有了很高的創收積極性。改革削減了事業單位的預算撥款，賦予了事業單位更大的管理自主權，允許其擴大服務范圍，而且把管理層和職工的收入與創收聯系起來，這樣就把管理者和職工置于一種“剩余索取者”的位置。隨著時間的推移，“工資外收入”已經制度化并成為報酬結構的一部分，這就提高了事業單位追求創收的積極性。事業單位自己創造的收入，也開始扮演著與市場環境下私營企業利潤相類似的角色。第一，在管理者和職工的報酬中，“靈活”的獎金和補助(非固定工資)所占的份額越來越大，幾乎占到總報酬的一半。第二，事業單位職工報酬中“靈活”成分的多少和事業單位的創收收入之間存在較強的相關性。為了激勵職工創收，事業單位的管理者常常把職工的報酬水平和可觀察到的硬指標掛鉤，比如他們創收的數額。據報道，某中醫院的“績效考核分配”制度中規定，醫生們平均工資的30％為基礎工資，其余部分則根據“業績”靈活發放。一個“業績”不好的科室的醫生每月拿700元，而那些“業績”較好的科室的醫生可以拿到10000元。在醫生的報酬結構中，有一部分與他們開出的藥品和檢查費用是聯系在一起的，比如，中藥提成11％，西藥提成2％，給患者開一個CT提17元，開一個彩超提10元。強烈的創收動機也導致了事業單位的腐敗。成都市檢察院偵查發現，大學圖書購銷中的回扣普遍數額較大，無論是否通過招投標均有回扣，比例為圖書標價的15％～25％，有的甚至高達30％，這讓我們震驚之余，也讓我們開始意識到：我國部分事業單位已經逐漸蛻變為一個對社會和消費者存在很大危害的部門。

(二)薄弱的約束機制

強烈的創收動機只有在遇到同樣強烈的市場約束和監管約束時，才能真正帶來服務結果的改善。對我國的事業單位來說，與強烈的創收動機相比，來自政府和市場的約束軟弱無力。

1 高度扭曲的市場。過去的改革確實把大多數事業單位“推向了市場”，但這個“市場”本身是一個高度扭曲的市場。市場約束薄弱主要是因為存在制度性缺陷：消費者沒有足夠的權利；監管體制仍不健全；市場競爭仍不完全且常常被扭曲。拿醫療衛生領域舉例。雖然醫院的管理者和醫生們已經在高收入驅動下有了強烈的創收動機，但要通過改善服務來實現他們的創收目的要更困難一些，因此，高收入驅動把他們推向了另一個極端，即高價出售更多的藥品來創收或在可行的情況下犧牲質量(尤其是那些不可觀測和不可度量的質量指標)節約成本。

2 政府部門“管辦不分”。市場約束薄弱的同時來自政府的約束同樣薄弱，這在很大程度上是由于績效管理制度不健全。在現行制度下，某一政府部門常常既是政策制訂者和績效考核者，又是服務提供者，這就是所謂的“管辦不分”。服務提供者職能俘獲政策制訂者職能的風險很高，也很現實。總體而言，在對服務提供的結果以及公民或消費者的滿意度進行監督和評估方面，還沒有充分的制度化努力。在這樣的制度下，服務提供者更多地關心它們的“上級主管部門”是否滿意，而不太在乎公民或消費者是否滿意。

(三)在人事制度方面，雖然進行了一些改革，但是仍存在不少問題

從1995年起，國家開始啟動事業單位人事制度改革的試點工作，如今已經走過了十余年的歷程。如果把前幾年的改革比作“試水”，現在則是在“過河”，而且已經進入了“深水區”。“深水區”的特點在于，我們遇到的問題和困難都是深層次的矛盾，更加復雜。首先是事業單位轉換用人機制的任務還很艱巨。比如說，在進人方面，存在著進人不公開不透明、向事業單位亂塞人的問題。在管理上，聘用合同還沒有真正成為確定人事關系的依據。崗位管理也缺乏具體政策。在出口上，事業單位社會保障制度不健全，相關政策不完善，致使出口不暢。在人事監管上，缺乏對事業單位用人的監督管理手段。其次，事業單位人事法制建設亟待加強。目前，行政機關有《國家公務員法》，企業有《勞動法》，惟獨事業單位沒有一套整體的人事管理法律法規，人事管理的單項政策規定也不健全。再次，改革發展不平衡。有的省、市聘用制度已經全面推開，像北京、上海、重慶、河南等地已超過80％，有的還處在試點階段，還有的地方由于各方面的困難和壓力，改革“醒得早，起得晚”。同一地區也不平衡，機關直屬事業單位、地處偏遠的事業單位和鄉鎮所屬的事業單位改革相對滯后。最后，整體改革需要配套推進。事業單位管理體制、機構編制和社會保障等領域的改革影響著人事制度改革的進程。

(四)財務管理方面問題突出

由于事業單位存在強烈的創收動機，大量的工資外收入是財務管理出現問題的主要原因。

1 事業單位財務管理存在的主要問題。就目前管理體制來看，一是絕大多數事業單位從屬于行政部門，財政財務收支活動的監管主要依賴主管部門，加之事業單位多、分布散、資金規模不一，財政等外部監管鞭長莫及。二是基于從屬關系，事業單位與行政部門間的收支活動有內在聯系，有些主管部門為了部門利益，將應上繳財政或應在本部門核算的預算外及其他財政收入在下屬單位核算，造成收入不實。三是事業單位收入結構發生變化且來源復雜。近年來，隨著經濟體制改革的深入，全額或差額事業單位除上級撥款、執收所得等財政收入外，不同程度的存在著國有資產出租或其他經營性收入，對此，財政不易掌握，控制更難。

2 相關政策與制度存在缺陷。(1)基金分配制度不盡合理。事業基金和福利基金是事業單位收支相抵后的結余分配。其收入來源包括財政撥款、預算外資金以及其他資金。就預算外資金而言，法律明確規定其不得用于個人福利支出，但根據基金分配制度，此類資金結余參與分配，其結果不僅擴大基金規模，而且改變資金使用性質，影響法規執行的嚴肅性，并造成財政性資金支出向個人傾斜。(2)預算外資金支出管理政策滯后。多年來，預算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預算的管理政策，是為了加強預算外資金收人管理，有效調動部門積極性，緩解部門經費不足所提出來的。隨著預算外資金的增加以及收入管理的不斷規范，特別是部門預算改革提出了加大綜合預算管理的要求，這種實為部門所有的預算外資金支出管理模式已顯滯后，不僅給財政資金統籌管理與使用帶來不利，也為部門結存資金提供了空間。

事業單位的工作人員不是公務員，脫離了國家對公務員的監督體系；而他們有一定的“經營權”，因而在某些方面采取市場化、企業化操作是值得鼓勵的。但是如果他們打著政府的旗號、利用國家的投資、優惠政策和信譽等大肆撈錢則是不允許的，因此，加強事業單位監管是一項緊迫而艱巨的任務。

二、事業單位改革要注重監管

事業單位往往擁有重要的公共權力、特許經營權利，承擔著與公眾直接相關的社會服務，有必要對其依法進行嚴格的監督，達到規范其行為的目的。因此，應該設立科學合理的專門監管機構，建立新型法人治理結構，確立有效的問責機制以及健全法律制度，從內到外，對事業單位的運行進行監督。

(一)設立專門的監管機構

建立專門的監督機構，可以從外部對事業單位的運行進行監督。專門監督機構的主要職責是：制定具有法律效力的行為規則和管制標準；頒發和修改事業單位服務準入許可；對相關事業單位的服務內容、質量、價格等進行監督和依法依規處罰；調查事業單位的運行狀況并合理公開相關信息；聽取專家和社會人士對相關事業單位提供服務情況的意見并適時提出改進意見等。專門監管機構的建立是對事業單位進行有效監管的外部保障。

(二)建立新型的法人治理結構

原則上，對財政全額撥款的事業單位，實行理事會領導下的執行人日常負責的制度。考慮到財政全額撥款事業單位資產關系的特殊性，其理事會成員應通過競爭方式選出，由包括出資者、業內專家等在內的若干有代表性的人士組成。日常運營由執行人負責。執行人由理事會向社會公開招聘選出，并向理事會負責。建立科學的效績評估制度，由事業單位監管機構依據對全額撥款事業單位的具體評估狀況，會同有關部門決定是否對其持續進行財政撥款和是否增加財政撥款數額，以及決定理事會成員的更換和獎懲。這樣一來就形成了事業單位監管機構、理事會和執行人三者間的制衡機制。由多元投資形成的事業單位，可以參照企業的董事會及其領導下的總經理負責制，建立法人治理結構。

(三)問責機制的建立

事業單位在預算撥款減少的同時獲得了很大的自主權這就需要有相應的問責機制與之相匹配，問責機制的作用是監督事業單位公共資源的使用以及使用這些資源所取得的績效。針對我國的具體國情，事業單位改革可以通過以下措施，達到加強問責的目的。

1 建立績效管理合約。通過與中央政府部門、地方部門以及事業單位建立并有效實施績效管理合約，可以建立更好的問責制度。在政府內部，中央政府可以為各有關部門、地方政府和單個事業單位建立服務標準，包括明確每一級政府在公共服務中的作用和最低服務標準。在事業單位和負責監督事業單位績效的政府部門之間建立協議，明確績效標準，明確預算和自籌資金的使用規則，包括預算和財務管理。

2 賦予客戶權利。使公眾參與到事業單位的監督評估過程中來，是賦予客戶權利的主要方式。客戶評估的展開，促使服務提供者之間相互競爭，從而提高服務質量和降低成本。其他國家使用過“公民表”、“記分卡”、“排名表”等工具來對服務提供者進行比較。通過改變付費方式，由直接補助服務提供者轉向補助用戶，并允許他們選擇提供者，在提供者中引入競爭。例如，政府建立一個專門針對某一特定群體的兒童(如農民工子女)的基金，按學校接收這些兒童的人數付給其補助，從而在學校之間展開競爭，家長有自由選擇學校的權利。

3 人事和薪酬制度方面。事業單位人事和薪酬制度方面的改革主要從兩個方面進行：一是建立競爭性的勞動人事制度。取消事業單位的行政級別和管理者的干部身份。全面實行管理者聘任制和全體職員競爭上崗、優勝劣汰的制度。二是建立有效的激勵和約束制度。實行區別于政府部門的薪酬制度和獎勵制度，根據事業單位完成任務的總體情況和具體業績，實施對理事會、執行人的獎勵和懲罰。具體來說就是：在人員進口上，實行公開招聘。要規范程序，明確權限，保證公開透明。在人員管理上，推行崗位管理。規范崗位設置，實施竟聘上崗，完善考核獎懲，實施合同管理。在人員出口上，完善制度暢通出口。建立與聘用制度相配套的、保證人員正常流動的解聘辭聘制度，在解決社會保障基礎上形成人員退出機制。在人事監管上，建立起人員總量、結構比例、收入分配的宏觀調控體系，建立起宏觀管理、政策監管和個案爭議處理相結合的監管機制。在深化事業單位人事制度改革過程中，要特別注意有步驟、分階段進行，處理好改革發展穩定的關系，把握好改革的力度和群眾承受能力之間的關系，單位的改革方案要廣泛聽取廣大職工的意見，使整個改革平穩推進。

4 把全成本核算概念引入財務制度，加強財務管理。全成本核算概念的引入是指把所有的公共資源投入都包括在成本核算和報告制度之中，主要是土地、固定資產、各種政府補貼、稅費優惠、無形資產等。通俗地講，就是在特定時期內究竟有多少公共資源投入到了事業單位。改革還要求預算管理納入綜合預算統籌安排的資金、基金，在編制部門預算時優先考慮結存資金，逐步消化，同時加大綜合統籌力度，協調區域經濟和社會發展，切實將部門結存資金用實用好。還要建立健全相關制度，規范財務行為。要抓緊建立事業單位從資格準入到服務運營再到撤銷退出全過程的一整套法律法規。特別是針對事業單位非盈利性等特點設立的約束性法規和根據事業單位的不同類別設立的專業性法規。