建立城鄉居民最低生活保障標準正常增長機制的研究

一、我區城鄉居民最低生活保障制度存在的主要問題

(一)城鄉低保對象生活貧困，存在應保未保現象

2007年，全區城鎮居民平均低保標準和月人均補差水平分別為172元和129元。與全國相比，2007年我區低保標準低于全國平均標準182元，排第17位；月人均補差標準高于全國月平均補差水平102元，排第5位。我區月人均補差水平高的主要原因是我區城鎮低保對象生活水準低，貧困程度重。城鎮低保對象主要分布在經濟發展相對落后的地區，剔除呼、包、鄂、烏海市、阿拉善盟，其余盟市城鎮低保人數為60萬，占全區城鎮低保總人數的75％，而這些地區低保標準均低于自治區平均標準172元。農村牧區低保，我區至今未明確劃定最低生活保障線，沒有執行確定的農牧民收入項目和實施差額補助制度。如果按照2006年全區家庭人均純收入農區低于625元、牧區低于825元的標準確定低保范圍，至今在我區許多盟市未能實現應保盡保。農村牧區低保標準2007年底雖然達到全國平均水平，但截止到2008年10月，我區農村牧區低保人均支出約為38元，同期全國農村低保人均支出水平為44元，全國排第21位，低于全國平均水平。

(二)上級補助資金在轉移支付和分配上不盡合理，地方財政預算資金“苦樂不均”

從我國城鄉低保救助的實踐看，在分級分稅財政體制下，主要在中央、省、市之間建立并實行了梯次轉移支付制度。近些年，就總量而言，財政轉移支付的力度比較大，對彌補有些地方的救助資金缺口起到了重要作用，但實踐中也存在一些問題。一是轉移支付缺乏一套嚴格和規范的制度設計和執行標準。二是轉移支付的流程環節較多，資金銜接不夠暢通。就城鄉低保轉移支付來看，實際工作中形成了中央財政補助省級財政，省級財政在得到中央補助之后配套部分資金再補助地市級財政，最后地市級財政向縣級財政轉移支付的三環節流程鏈。由于各級政府在預算報同級人大批準問題上，存在時間上的不一致，加之資金撥付環節較多，來自上級財政的低保補助資金撥付與實際資金發放不能同步進行，普遍地造成地方財政疲于調度和墊付，尤其是在財政較為困難地區，因財政資金調度不及或等待上級轉移支付的資金到位，出現救助資金不能按時發放、足額發放的現象時有發生。

我區城鄉低保上級補助資金的分配依據主要按各地人均可用財力，分三類進行補助。一類地區：人均可用財力在4萬元以上的盟市(呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市)。二類地區：人均可用財力在4萬元以下、2.5萬元以上的盟市(呼倫貝爾市、錫林郭勒盟、阿拉善盟)。三類地區：人均可用財力在2.5萬元以下的盟市(興安盟、通遼市、赤峰市、烏蘭察布市、巴彥淖爾市)。以農村牧區低保為例，2006年一類地區在補助130元左右；二類地區人均補助190元左右；三類地區人均補助220元左右。以盟市為單位按類區分配上級補助資金看上去簡單易行，實際上是比較粗放的做法，不規范，沒有高度重視區域性經濟發展不平衡問題，沒有綜合考慮“低保對象實際人數和實際生活水準”、“財政補差水平”和“財政承受能力”等指標綜合測算低保資金財政轉移支付分配基數和權重。結果導致各地用于低保的財政預算資金“苦樂不均”。以錫林郭勒盟為例，整體劃入二類地區，有許多旗縣如：大旗、白旗、黃旗和東蘇旗等困難旗縣因財政狀況拮據而造成地方在上級補助資金的分配上難以調劑。而對于三類地區的貧困旗縣更是“捉襟見肘”，甚至連匹配10％的資金都難以維持。而對于經濟發展快的盟市，如呼、包、鄂等地方財政匹配資金已達50％，甚至超過50％以上。

城鄉低保補助資金，以中央和自治區拿大頭，按照低保對象屬地原則，旗縣級也相應承擔了較多投入，但對于一些困難旗縣難以籌措資金，使得一些生活困難的農牧民得不到救濟。2008年我區納入農村牧區低保對象的人數為113萬人，按全區農牧業人口1198萬人計算，農村牧區低保對象人數已占農牧業人口的9，4％，這在全國也算較高的比例了。但我區經濟發展慢，農牧業人口比例多的地方，如赤峰市、通遼市低保對象只占農牧業人口比例的6.4％和7.9％。

(三)地方財政實力的差異，導致各地低保水平差距明顯

地方財政實力的差異，直接關系到城鄉低保保障標準的制定和補差水平、以及擴面工作。2007年我區城鎮低保標準最高的盟市是包頭市，保障標準是225元，月人均補差185元，最低的盟市是呼倫貝爾市，保障標準是145元，月人均補差是108元；最高保障標準的旗縣區是錫盟正藍旗360元，月人均補差水平最高的旗縣區是阿盟額濟納旗238元，保障標準最低的旗縣區是興安盟阿爾山市130元，月人均補差最低的旗縣區是赤峰市敖漢旗101元。盟市城鎮低保最高與最低比較，保障標準相差80元，月人均補差水平相差77元；旗縣間保障標準相差120元，月人均補差水平相差137元。到2008年1--10月統計上述差距更為加大。保障標準的高低和人均補差水平的差異，直接造成低保對象的生活水準和質量差異。

重城市、輕農村。2007年我區城鎮低保對象月人均補差129元，農村牧區低保月人均支出38元。到2008年1～10月，城鎮低保月人均補差153元，農村牧區低保人月均支出37.8元。二者差距進一步拉大。農村牧區低保支出水平只有城鎮低保補差水平的20％多。從中央的補貼資金也可以看出，城鎮低保支出比例較大，而且基本上實現了應保盡保。

(四)全區沒有統一的關于低保標準及其正常增長機制的科學制定方法

我區許多地方保障標準的制定，是不科學、不合理的，甚至很隨意的。保障標準的確定一般是以旗縣(區)為單位，忽略了旗(縣、區)域內部各蘇木(村)之間以及蘇木(村)內部農牧戶之間的差別。各地在制定低保標準時并不是“量體裁衣”，而是先定經費后定標準，在實施過程中按財政承受能力和保障對象人數來確定標準。有的地方甚至為減少低保金預算支出故意人為降低低保標準，或是不能按照如物價、工資水平的增幅及時調整低保標準。標準調整的周期也存在隨意性，低保標準的正常增長機制普遍沒有建立起來，沒有同經濟發展水平、城鄉居民人均收入增長、居民基本生活消費品價格指數、社會物價上漲等因素銜接起來。基本上是在原先特困戶救濟標準的基礎上，參照當地生活水平和財政負擔能力制定新標準，“以錢定標”、“以錢定人”的情況比較普遍，致使城鄉尤其是農村牧區低保標準普遍偏低，部分保障對象基本生活難以維持。而從低保保障對象人數增長來看，還呈現出經濟發達的地區有加大擴面的趨勢，經濟欠發達的地區有縮面的趨勢。

二、建立城鄉居民最低生活保障標準正常增長機制的對策建議

(一)壯大社會救助資金實力，建立低保資金供給的長效機制，實現財政低保金預算增長與財政收入增長的同比例變動

社會救助資金實力的壯大是實現城鄉居民最低生活保障標準正常增長的前提條件，也是低保制度可持續發展的根本保證。政府對貧困者實施最低生活保障，其保障標準必須考慮需要和可能兩方面，即不但要考慮滿足貧困者最低生活所必須的資金和實物，還必須考慮與當地經濟發展水平和政府財政承受能力相適應。我區近幾年的GDP增長率在全國領先，總體財政實力顯著增強，但地區財政增長速度不平衡，我區下一步要合理調整、優化公共財政支出結構，在涉及保障民生領域加大對貧困地區的財政補貼。首先，要保證每年地方用于低保資金預算不能低于當地上一年度一般性財政支出的2％(現行政策)，并隨著地方財政收入的增長，建立低保預算自然增長機制，實現財政低保金預算的增長幅度與財政收入的增長比例同步。其次，根據地方財政狀況和人口規模的差異對我區各盟市以及旗縣區進行劃分歸類。一般情況下，地方財政狀況較差的地區，需要保障的人數越多，需要上級政府財政補貼的比例越大。中央和自治區應加大對貧困旗縣的財政轉移支付力度，特別是對農牧業人口多、農牧業產業比重高的旗縣。對處于“吃飯”、甚至還吃不飽狀態的基層財政，中央應建立縣級財政最低保障制度。 要逐步規范政府間財政轉移支付制度，建立以因素法確定的財政轉移支付辦法。現行的轉移支付辦法留有部分舊體制的利益格局，對地區均等化的作用發揮不夠。計算辦法和因素選取也不夠科學和規范，一些應該考慮的因素沒有考慮。從社會救助實踐看，可以將收入法和支出法相結合進行完善。就是在確定支付數額時，收入上要通盤考慮該地國內生產總值、財政收入的總量指標和人均指標；在確定支出時，綜合估量救助對象規模、救助內容、救助標準等因素，準確測算救助資金數量、合理確定政府間轉移支付的決策依據、決策程序。

創新轉移支付的模式。我國現行的是縱向模式。在縱向轉移支付上，應從基層政府是目前中國財力最為困難的政府的現實出發，建議中央財政或自治區財政，直接安排面向社會救助實施終端的旗縣區一級政府的轉移支付，進一步縮短轉移支付環節，提高轉移支付效率。

優化財政分擔機制設計，使地方政府實施城鄉低保救助有充足的財力。逐漸淡化人為因素在確定救助資金各級財政比例分擔的權重，加重對影響財政支出的客觀因素的權重。近期內可從三方面著手：一是中央政府盡快制定全國社會救助體系框架內的各項具體制度的最低救助標準。這是中央財政有效實施對省級財政轉移支付并形成合理的財政分擔機制的前提。二是完善省級以下政府財政的分擔機制。參照中央與省級政府的財政分擔辦法，省級政府在中央劃定的救助標準下，根據市縣具體經濟總量、財政收支以及救助規模等指標，合理確定本省范圍的救助標準，并形成合理的省以下財政分擔機制。三是建立政府間救助責任問責制。應盡快將救助責任財政分級負擔的落實情況納入衡量政府公共服務水平考核的指標范圍，加強上級對下級審計和監察力度以及下級對上級的監督和反映工作。

(二)統一全區城鄉低保標準的基本制定方法，建立與城鄉居民年人均可支配收入和當地物價指數變動相關聯的城鄉居民最低生活保障標準的增長機制

1 城鄉低保標準基本底線的方案設計。在我區經濟總量不斷上升的背景下，建議根據低保標準與居民年人均可支配收入相掛鉤的方式，確定新一年的最低生活保障標準并作為保障水平底線，來體現困難群眾共享經濟發展和社會進步的成果。具體方案為：城鎮以盟市為單位，農村牧區以旗縣(區)為單位，按當地上年度城市居民年人均可支配收入和農牧民年人均純收入的20％至25％的比例核算，確定為各地低保標準的最低水平限度(城鎮要控制在當地最低工資標準的40％以內)。城鄉最低生活保障標準基本底線的增長幅度與城市居民年人均可支配收入和農民年人均純收入的增長幅度應該保證自然同比例變動。

2 在保證低保標準基本底線的基礎上，根據居民基本生活必需品消費價格指數(CPI)的漲幅建立低保標準動態調整機制。大體可分為五個步驟：

一是根據我區對“城鄉居民基本生活”的理解(以衣、食、住、水電、燃煤等基本消費為主，適當考慮教育等發展因素)列出每人每月基本生活必需品清單，這份清單一般分兩個層次的需求即生存需求和發展需求。生存需求的必需品主要包括食品、居住、日雜、水電、燃煤等，其中食品又可細分為糧食、蔬菜、禽蛋、食油、輔料等；發展需求則在前兩者基礎上再增加教育和通信等內容。

二是根據基本生活必需品清單所列項目以及維持低保對象基本生活所需熱量(可參考營養學會公布的標準)，逐一劃定商品類型及所需數量。

三是根據市場調查的商品價格或當地統計、物價部門定期公布的食品價格，計算出購買上述商品所需貨幣量。

四是根據購買這些基本生活必需品所需貨幣推算出低保標準。

五是上述市場菜籃子方法推算出的低保標準會因居民基本生活必需品物價指數的不規則變動而經常上下浮動，當低于低保標準底線時，以保障標準底線為當年城鄉低保標準，如高于保障標準底線時，以市場菜籃方法推算出的保障標準為當年城鄉低保標準，就高不就低。

3 低保標準的調整周期過短與過長都是不宜的，建議我區以1～2年為一個調整周期。物價變動，尤其是生活必需品市場價格的不穩定依然可能會時有發生，對因價格改革引發的基本消費品價格大幅上漲和突發性生活必需品價格大幅上漲，可采取向低保群眾發放一次性價格補貼的辦法，間接建立一個低保標準隨物價變動而調整的工作機制。首先可建立市場預警機制。對與居民生活密切相關的糧食、副食品等生活必需品價格指數連續3個月漲幅超過3％時，啟動聯動機制，CPI連續3個月回落到3％以內，即停止機制運行。價格指數上漲幅度達到和超過15％時，另行研究補助標準和辦法。其次，按基本生活必需品消費價格指數變動來調整低保對象補貼標準。補貼檔次和標準分為四個檔：CPI漲幅(下同)為3％～5％為第一檔，給城鄉低保對象每人每月增加補貼不超10元(含lO元，下同)；5％～8％為第二檔，給城鄉低保對象每人每月增加補貼不超20元；8％～11％為第三檔，給城鄉低保對象每人每月增加補貼不超30元；11％～15％為第四檔給城鄉低保對象每人每月增加補貼不超40元。

(三)建立與城鄉居民最低生活保障制度相配套的改革措施

建立城鄉居民最低生活保障制度是一項系統工程，需要一系列的改革措施相配套。

1 加強最低生活保障制度的法制建設，實現最低生活保障的法制化、規范化管理

2 制定與最低生活保障制度相配套的政策，完善城鄉社會救助體系

社會救助是一項系統工程，要加強各個職能部門的協調合作，齊抓共管。在扎實抓好最低生活救助的同時，探索建立一個包括教育救助、醫療救助、住房救助、就業救助在內的新型社會救助體系，實現由單項救助向綜合救助的轉變。一是實施醫療救助。積極資助城鄉低保對象參加新型農村合作醫療或城鎮居民基本醫療保險，對低保對象實施日常門診救助和特大疾病門診救助，對住院治療的城鄉低保對象，醫療保險機構提高10％的報銷標準，定點醫療機構減免10％的住院費用，民政部門按剩余自付住院費用總額的15％給予住院救助，逐步解決城鄉低保對象“治病難”問題。二是實施教育救助。在認真貫徹落實義務教育階段“兩免一補”政策的同時，繼續實施“希望工程”、“春雷計劃”、“春雨助學行動”等助學行動計劃，幫助低保家庭子女完成高中、大學等中高等教育，幫助解決在校學生的學習、生活困難。三是實施住房救助。通過實物配租、租金補貼及租金核減等方式，重點對人均住房面積少于15平方米的城鎮低保困難家庭實施廉租房救助。采取“政府援建、部門幫建、個人自籌和村組幫”的辦法，加大“愛心房”建設力度，解決農村牧區特困群眾的住房困難。四是開展就業援助。積極支持困難群眾特別是城鎮低保人員就業，開發適合困難人員就業的崗位，及時提供技能培訓、信息指導等就業服務。積極鼓勵、支持低保對象，通過自謀職業、自主創業和組織起來實現就業。

3 救助與扶貧相結合，切實增加農牧民收入，從根本上消除農村牧區居民的貧困問題

在建立農村牧區居民最低生活保障制度時，一方面是“輸血”，即對陷入貧困的保障對象給予資金和物質幫助，以保障其基本生活；另一方面是“造血”，即以市場為導向調整和優化農牧業結構，積極推進農牧業產業化經營，大力拓展農產品的國內外市場。減輕農民負擔，加強農村牧區基礎設施建設等。另外通過政策、科技、服務等多種形式扶持有勞動能力的保障對象發展生產，促進其自食其力，有效地提高保障對象自助、自救的能力，使他們收入增加，實現脫貧致富。