完善養(yǎng)老保險制度的政策與建議

完善養(yǎng)老保險制度，是目前我國養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展的迫切需要，是構建社會主義和諧社會的重大基礎工程之一，也是我國政府面臨的一項重大課題。2005年12月《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，為完善我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度確立了基本框架。黨的十七大提出探索建立農村養(yǎng)老保險制度。建立和完善我國農村的養(yǎng)老保險制度也是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系和“2020年實現(xiàn)人人享有社會保障”的重要目標之一。

一、當前我區(qū)養(yǎng)老保險制度存在的問題

(一)養(yǎng)老保險制度的覆蓋面窄

這主要表現(xiàn)在基本養(yǎng)老保險覆蓋面不寬，農村牧區(qū)人口、機關事業(yè)單位和非正規(guī)就業(yè)人口沒有納入到基本養(yǎng)老制度的覆蓋范圍。以農村為例，自20世紀90年代初，民政部開始試點推行農村社會養(yǎng)老保險制度以來，我區(qū)共有近100萬農村牧區(qū)居民參加了保險，約占農村牧區(qū)人口的7％。2000年按照國務院有關意見停辦了農村牧區(qū)養(yǎng)老保險工作。截止2007年底參保人數(shù)下降到67.4萬人。而這部分人中即便是到齡開始享受農村牧區(qū)社會保險待遇，每月多的也不過領取10元錢，低的還不足1元錢，根本起不到養(yǎng)老保障作用，農村牧區(qū)養(yǎng)老保障仍然依靠家庭保障。農保制度失敗的原因主要是籌資模式單一，其繳費原則是“以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給與政策支持”。但在實際操作中，由于欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟基礎薄弱，根本無法兌現(xiàn)集體補助和國家的政策支持，加之基金保值增值困難無法兌現(xiàn)參保時的利率承諾和保障水平偏低等因素，使得參保人對農保制度逐漸失去信心，最終選擇退保。2005年后我區(qū)部分地區(qū)開始探索建立農村牧區(qū)養(yǎng)老保險新的模式。就目前情況來看，在一些經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)建立的新制度較為完善，很大一部分農牧民已經(jīng)具備一定的繳費能力，并積極參保，地方財政也初步具備補貼農牧民參保的能力。

除農村牧區(qū)之外，目前我區(qū)養(yǎng)老保險主要在國有企業(yè)、集體企業(yè)和股份制企業(yè)，相當多的個體私營企業(yè)和靈活就業(yè)人員都沒有納入制度范圍。2007年自治區(qū)政府辦公廳出臺了《關于調整城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)有關問題的通知》，通知規(guī)定2008年將繳費基數(shù)調整為不低于當?shù)卦趰徠骄べY的80％，2011年以后一律以當?shù)卦趰徛毠て骄べY為繳費基數(shù)。以呼和浩特市為例，2005年上年度在崗職工平均工資為1325元，按照20％的繳費比例，60％的繳費基數(shù)，每人每年應繳養(yǎng)老保險費1965元；到2008年上年度在崗職工平均工資增長為2228元，按照20％的繳費比例，80％的繳費基數(shù)，每人每年應繳養(yǎng)老保險費4279元，每月的繳費額為357元。而據(jù)調查，呼和浩特市靈活就業(yè)人員工資絕大部分在1000元左右，有得僅在當?shù)刈畹凸べY標準680元之上。以1000元工資為例，僅繳納養(yǎng)老保險的費用，就占去了工資額的35，7％。如果加上其他項目的社會保險，如醫(yī)療保險、失業(yè)保險等，靈活就業(yè)人員繳納的費用就會更高，這樣的繳費額對于低收入群體來說，幾乎占去其工資的很大部分，嚴重影響了他們的當期收入和基本生活。這對他們來說是難以接受的，所以只能游離于社會保障體系之外。

從目前來看，我區(qū)機關和大多數(shù)事業(yè)工作人員沒有參加養(yǎng)老保險。由于國家沒有統(tǒng)一的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策和法規(guī)，致使機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革停滯不前。從現(xiàn)階段我區(qū)已經(jīng)試行改革的地區(qū)來看，大多數(shù)地方采取的是“部分鋪開”的做法，即將公務員和事業(yè)單位的工作人員分開，公務員仍按照舊的制度，其退休費用直接由財政撥款。2005年自治區(qū)勞動保障廳、人事廳、財政廳出臺了《內蒙古自治區(qū)直屬事業(yè)單位新進人員基本養(yǎng)老保險制度改革試行辦法》，辦法規(guī)定，2004年后參加工作的事業(yè)單位工作人員要按工資的4％繳納養(yǎng)老保險費，單位按個人工資的10％繳納養(yǎng)老保險費。這樣做又出現(xiàn)新的繳費比例，同時也造成了事業(yè)單位內部職工的不公平，2003年和2004年參加工作的兩個人，雖然只差一年，前者不用繳納養(yǎng)老保險費，而后者卻要每月從工資中支取200元保險金。這樣就使得原來城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的二元結構演變?yōu)榱巳Y構。

(二)個人賬戶“空賬”運行

由于現(xiàn)行的部分積累制是在現(xiàn)收現(xiàn)付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的，這就要求當前工作的一代人不僅要承擔上一代人的養(yǎng)老責任，還要為自己積累養(yǎng)老金，由此帶來了巨大的轉型成本，這本來是“歷史欠賬”，但由于養(yǎng)老體制的轉換，相當規(guī)模的“歷史欠賬”需要從養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金支付，而在實際操作中，由于統(tǒng)籌賬戶的基金不足以支付現(xiàn)有退休人員的養(yǎng)老金，因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養(yǎng)老金，從而形成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象。

(三)企業(yè)與機關事業(yè)單位退休待遇差距仍然較大

以我區(qū)為例，2003年機關、事業(yè)單位離退休人員月人均退休金分別為1228元和1118元，企業(yè)離退休人員人均養(yǎng)老金水平為586元，二者相差500多元；到2007年，企業(yè)離退休人員雖然自2005年以來連續(xù)3年調整了養(yǎng)老金水平，但月人均養(yǎng)老金仍為920元，而同期機關、事業(yè)單位離退休人員月人均退休金分別為1988元和1684元，取平均值，二者的差距為900多元。造成企業(yè)與機關事業(yè)單位退休待遇差距的主要原因，是機關事業(yè)單位退休制度改革嚴重滯后。企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇的發(fā)放，意味著這部分人在收入分配上與企業(yè)的一次分配相分離，養(yǎng)老金待遇的調整與企業(yè)職工工資收入不掛鉤，由國家根據(jù)社會平均收入水平、居民生活水平以及價格指數(shù)的變化進行統(tǒng)一安排。而機關、事業(yè)單位仍實行計劃經(jīng)濟體制下的單位退休制度，退休金的調整與在職人員工資調整掛鉤，退休人員從所在單位獲得的貨幣化的福利收入，成為在收入構成中比例可觀、相對固定的部分。雖然我區(qū)企業(yè)與機關事業(yè)單位退休待遇存在著較大的差距，但二者同全國其他省區(qū)相比，都處于待遇較低的水平，隨著公務員津補貼制度的出臺，機關事業(yè)單位退休人員待遇低的矛盾已日益突出。

(四)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低

截至目前，我區(qū)仍未實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。全區(qū)12個盟市除通遼市、赤峰市外10個盟市養(yǎng)老保險已實行了盟市級統(tǒng)籌，而全國目前已有18個省、市、自治區(qū)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次與養(yǎng)老保險基金的抗風險能力是緊密相關的，統(tǒng)籌層次越低，抵抗風險的能力就越弱。提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，阻力源于提高層次會讓一些地方“填補虧空”，讓一些地方“掏錢上繳”。如某地區(qū)所轄的各旗縣市養(yǎng)老保險基金收支赤字較多，需要給予較多的財政補助，一旦提高統(tǒng)籌層次，其兜底的責任就可能轉嫁到盟市級政府，盟市級政府當然不愿意承擔其財政補助責任；相反，某地區(qū)所轄旗縣市沒有赤字，而是有盈余，提高統(tǒng)籌層次必然涉及到統(tǒng)籌基金的向上集中管理，這無疑又動了手中的“奶酪”。

二、完善養(yǎng)老保險制度的政策與建議

(一)建立覆蓋全體國民的養(yǎng)老保險制度

1 改革城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，建立基礎養(yǎng)老金計劃并不斷擴大制度覆蓋面。降低繳費水平，刺激企業(yè)積極參加，把基礎養(yǎng)老金的范圍逐步擴大到國有企業(yè)、城鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)中方職工和私營企業(yè)所有員工中來。

2 為農牧民、農民工和靈活就業(yè)人員普遍建立于國家財政和個人繳費的基礎養(yǎng)老金計劃。從目前我區(qū)農村牧區(qū)的情況來看，受經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟承受能力、保險意識等方面的制約，短期內讓農村居民普遍參加農村養(yǎng)老保險的條件不成熟。各地應在國家和自治區(qū)出臺相關政策后按照統(tǒng)一的標準進行試點。應根據(jù)財政承受能力、農牧民繳費能力、當?shù)叵M水平等，合理測算待遇水平，根據(jù)平均余命和保險精算原則確定個人賬戶養(yǎng)老金的繳費標準，適時調整養(yǎng)老金領取標準。堅持以個人賬戶為主，個人繳的錢，集體繳的錢，包括政府補貼的一部分都放在個人賬戶上，農牧民心里踏實，符合農牧民的心態(tài)，有利于提高農牧民的參保積極性。對于沒有條件建立農村養(yǎng)老保險的地區(qū)，現(xiàn)階段應專注于建立農村老齡津貼制度，對達到男性70周歲、女性65周歲的農村老人給予免費的“老齡津貼”，是一項可行的制度安排。

對于農牧民工、靈活就業(yè)人員，包括個體工商戶等低收入群體應制定統(tǒng)一的養(yǎng)老保險政策，要降低參保“門檻”，擴大覆蓋面，他們繳費的基數(shù)和比例，應按照社會保險的價值取向和互濟的功能要求，給予優(yōu)惠，繳費基數(shù)最低應恢復為平均工資的60％。各地根據(jù)當?shù)氐那闆r，按照國家的相關政策，對他們中的困難群體應給予一定的社會保險補貼。

3 加快機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。要建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，實行與企業(yè)相同的基礎養(yǎng)老金模式，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調劑使用，退休人員的基本養(yǎng)老金調整實行統(tǒng)一辦法。在統(tǒng)一的基礎上，建立機關事業(yè)單位補充養(yǎng)老保險制度，保證機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇不降低，同時又不造成在統(tǒng)一制度內與企業(yè)人員的待遇懸殊，使機關、企業(yè)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度既有聯(lián)系，又體現(xiàn)特點，為人員流動架起橋梁，為推動人才工作的深入發(fā)展提供制度保障。

4 大力發(fā)展企業(yè)年金養(yǎng)老金計劃和自愿儲蓄性養(yǎng)老金計劃，建立多支柱的社會養(yǎng)老保險體系。

(二)實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展

1 解決“歷史欠賬”與做實“個人賬戶”。解決“歷史欠賬”比逐步做實“個人賬戶”能在更大程度上確保養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放，并實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，是“完善”的根本問題之一。理由很簡單：一是做實“個人賬戶”，不能確保養(yǎng)老金的發(fā)放。按現(xiàn)在“個人賬戶”的儲存比例，按照新的辦法是8％，按舊的辦法是11％，沒有一個人可以靠他的“個人賬戶”滾存總額的錢，支付他全部的養(yǎng)老金。“個人賬戶”的“空賬”只是“歷史欠賬”的一部分而已。即使做實全部的“個人賬戶”，也不能確保全部離退休人員的養(yǎng)老金按時足額的發(fā)放，還是不能解決養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展問題；二是做實“個人賬戶”的錢，本就應當來自“歷史欠賬”。解決“歷史欠賬”，才能解決做實“個人賬戶”問題。因為事實是“歷史欠賬”沒有解決，只好用“個人賬戶”的錢去發(fā)放離退休人員的養(yǎng)老金。真正的做實是要做實到所限定范圍的“每一個參保個人”，并要用做實后的個人賬戶基金支付已經(jīng)做實個人賬戶退休人員的個人賬戶待遇。這是統(tǒng)賬分離、專款專用、多支柱的養(yǎng)老保險架構所要求的。

2 提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次。在實現(xiàn)盟市級統(tǒng)籌的基礎上我區(qū)在2009年實現(xiàn)了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，應著重做好以下幾個方面的工作：一是強化和量化地方政府基金征繳責任。按照“自治區(qū)級預算、定額補助、自求平衡”的原則。各盟市、旗縣政府承擔各自的資金籌集任務。養(yǎng)老保險轉移支付資金主要對基金預算以內的缺口給予補助，對未完成的養(yǎng)老保險征繳收入預算導致的基金缺口，由當?shù)卣ㄟ^擴面征繳和調整財政支出結構解決，不得動用基金結余，未經(jīng)批準動用基金結余，應在下年度的養(yǎng)老保險專項轉移支付資金中加倍扣減。二是制定養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌基金使用管理辦法。自治區(qū)級統(tǒng)籌基金應包括實行自治區(qū)級統(tǒng)籌前自治區(qū)各級累計結余的基本養(yǎng)老保險基金、實行自治區(qū)級統(tǒng)籌后當期征繳收入以及中央和地方財政補助養(yǎng)老金保險專項基金。自治區(qū)級統(tǒng)籌基金收支計劃的編制應根據(jù)自治區(qū)出臺的養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的政策，每年年初按照全區(qū)上年度基金收支計劃執(zhí)行情況和對本年度基金收支預測進行。養(yǎng)老保險費征收計劃數(shù)的確定，以上年度當?shù)乩U費職5127-資總額執(zhí)行數(shù)為基數(shù)，并考慮近三年全區(qū)職工平均繳費工資增長率等因素確定。基本養(yǎng)老金支出計劃數(shù)的確定，以上年度養(yǎng)老金支出執(zhí)行數(shù)為基礎，結合本年度預計離退休人員凈增數(shù)和待遇調整等因素確定。基金余缺計劃數(shù)的確定，依據(jù)基金收入計劃數(shù)與基金支出計劃數(shù)的差額，確定當期基金缺口自治區(qū)級補助計劃數(shù)以及各盟市負擔計劃數(shù)。中央財政和自治區(qū)級財政補助資金作為自治區(qū)級統(tǒng)籌基金，由自治區(qū)統(tǒng)一使用。各盟市計劃內基金缺口由自治區(qū)和盟市兩級共同負擔，其中80％由自治區(qū)級統(tǒng)籌基金中負擔；20％由各盟市從結余基金中彌補。無結余基金的由當?shù)刎斦浹a或通過加大擴面征繳和清欠工作力度等進行解決。未完成征收計劃的差額部分，由當?shù)刎斦浹a，財政彌補不到位，由自治區(qū)財政扣減當?shù)匾话戕D移支付資金，并納入自治區(qū)級統(tǒng)籌基金。三是建立基金征繳激勵機制。每年自治區(qū)勞動保障廳和財政廳應專門從養(yǎng)老保險轉移支付資金中拿出一塊用于對征繳較好的盟市、旗縣給予獎勵，多征多獎，獎勵經(jīng)費主要用于當?shù)厣鐣ｋU事業(yè)的發(fā)展。四是統(tǒng)一規(guī)范養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構管理機制，實現(xiàn)人、財、物的統(tǒng)一管理。五是加強經(jīng)辦機構基礎管理。進一步完善經(jīng)辦機構業(yè)務規(guī)程，繼續(xù)抓好信息系統(tǒng)開發(fā)建設，通過信息系統(tǒng)真正落實“系統(tǒng)外沒有數(shù)據(jù)，銀行外不見資金；常規(guī)業(yè)務一事雙崗雙審，非常規(guī)業(yè)務從嚴控制”的內控要求。要抓好經(jīng)辦業(yè)務的數(shù)據(jù)安全管理，提高經(jīng)辦人員對數(shù)據(jù)的安全意識。

3 建立基本養(yǎng)老保險基金的風險機制及財政承擔責任制。應當建立和完善各級養(yǎng)老保險基金的風險預警機制和各級政府的風險承擔責任制，以確保養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放和基金的可持續(xù)發(fā)展。同時，還應當建立自治區(qū)級調劑金和國家調劑金，用于調劑各地因經(jīng)濟發(fā)展不平衡造成養(yǎng)老金支付余、缺。

4 養(yǎng)老金計發(fā)辦法改革、水平的確定和調整。養(yǎng)老金計發(fā)辦法改革。國務院的“完善”“決定”對此進行改革，建立參保繳費的激勵約束機制是很正確和必要的，還要有繳費和支付的基本平衡的約束原則，以規(guī)避基金風險和財政風險。這就要在制度設計時，充分考慮養(yǎng)老金的計發(fā)與繳費的基本平衡原則，但這兩方面都應當兼顧養(yǎng)老保險的公平原則，以確保低收入者的基本養(yǎng)老生活水平。

養(yǎng)老金水平的確定和調整。現(xiàn)在不能簡單地以“替代率”來確定養(yǎng)老金的水平。我國過去實行低工資制，現(xiàn)在的工資也還很低，現(xiàn)在已退休的和即將退休的，養(yǎng)老金的“替代率”雖然較高，但和物價、生活水平比較，絕對數(shù)量水平不高。因此，在考慮國家的財政承擔能力和基金收付的基本平衡后，還要考慮物價和生活水平綜合指數(shù)，還要參考所在地區(qū)職工年工資增長幅度的變化。

最低繳費年限的適當調整。現(xiàn)行以15年為享受按月發(fā)放養(yǎng)老金的最低繳費年限，與我國平均壽命、尤其是享受養(yǎng)老金人員的平均余命相比，顯得過短，影響基金收付的基本平衡，應適當和適時調整。但這種調整不能“一刀切”，對養(yǎng)老保險制度建立后參加工作的年齡較輕的參保人員，年限定的過短，容易讓部分人在繳滿15年后就停繳，應當適當增加最低繳費年限；但對養(yǎng)老保險制度建立前參加工作的年齡較大的參保人員，尤其是很多個體戶和靈活就業(yè)人員，如果他們以前為國家做貢獻的工齡不“視同繳費年限”，就他們的年齡，15年的最低繳費年限，就已經(jīng)很不容易，就不應當再增加。

當前我國正處于一個新的歷史時期，社會保障事業(yè)正面臨著前所未有的發(fā)展機遇和嚴重挑戰(zhàn)。從中央到地方各級黨委和政府高度重視社會保障工作，基層組織、用人單位和企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民社會保障意識逐步提高，這是加快完善社會保障體系的重要保證。因此，完善養(yǎng)老保險制度是當前加快社會保障體系的主要任務之一，必須積極應對這些問題和挑戰(zhàn)，趨利避害，乘勢而上，以更大的決心、更有力的措施，推進養(yǎng)老保險工作邁上一個新臺階。