淺議新型農村養老保險制度

2009年9月，國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(下文簡稱《指導意見》)。《指導意見》的發布對我國農村養老保險事業的發展具有重要的現實意義，標志著中國農民在“種地不交稅、上學不付費、看病不太貴”之后，又向“養老不犯愁”的新夢想邁出了堅實的一步。

一、我國農村養老保險制度變遷的動因分析

(一)從制度需求方面分析我國農村養老保險制度的變遷

1 傳統家庭養老保險制度的弱化增強了農村對養老保險制度需求的愿望。自上世紀70年代以來計劃生育的成功推行，我國農村人口出生率下降，家庭結構發生了改變，老齡化速度加快，傳統的家庭養老模式受到巨大的沖擊，再也不能滿足農村養老的需求。

2 土地養老保障功能弱化增強了農村對養老保險制度需求的愿望。我國農村土地被占用的現象越來越嚴重，造成人多地少的矛盾日益突出。再加上農村土地分散化經營，土地生產效率越來越低下，土地養老保障已無法適應目前的需求。

3 城市化進程的加快增強了農民對農村養老保險制度需求的愿望。城市化建設過程中，一方面直接造成農村土地的減少，使農村土地保障功能弱化。另一方面，解放了農村勞動力，使得大量農民工涌向城鎮，而由于現行養老保險制度的限制，農民工要么無法參加養老保險制度，要么不能放心地參加養老保險制度。

(二)從制度供給方面分析我國農村養老保險制度的變遷

1 我國農村養老保險政策不完善。我國的農村養老保險制度從上世紀80年代開始探索，到90年代的初步發展，再到90年代后期的衰退，以及到21世紀初的重新發展，無不說明我國農村養老保險制度發展道路的曲折，政策的不完善。作為制度供給方的國家，應積極介入農村養老保險制度的發展。

2 我國農村養老保險法律體制不健全。一直以來我國農村社會養老保險制度的建立、撤銷，費用的籌集、運用以及保險金的發放，不是按照嚴格的法律程序，而是按照地方政府部門制定的一些規章制度執行。這些地方性養老保險辦法基本上都是在民政部的基本方案的基礎上稍作修改而形成的，普遍缺乏法律效力，不是農民與政府的一種規范性、持久性契約，因此具有很大的不穩定性。

3 我國農村養老保險缺乏財政支持。我國農村生產力水平低下，農民收入非常有限，而我國農村養老保險在籌資上過分強調個人和集體的責任，使得政府的責任嚴重缺失。因此，我國農村養老保險的發展面臨籌資的困難。

總之，我國農村對養老保險制度強烈的需求源自我國農村經濟的發展以及計劃生育的成功實行，農村家庭結構的變化，老齡化問題的日益突出，傳統的家庭養老保障和土地保障的不斷弱化。而我國目前的養老保險制度明顯地偏向于城市，導致農村的養老保險制度供給嚴重不足，因此，我國農村養老保險制度存在嚴重的供需不平衡。可以說，新型農村養老保險制度的出臺是我國農村養老制度供給與需求共同作用的結果。

二、新型農村養老保險制度(以下簡稱新農保)的實際意義

(一)構建新農保制度對于有效應對金融危機，擴大國內消費需求具有重要的現實意義

通過建立完善新農保制度，使更多的農村居民能夠納入到制度化的保障軌道，對于穩定社會公眾的預期，減少對未來保障不確定性的壓力，對于應對儲蓄向投資的轉化，對于拉動國內消費需求，促進經濟的平穩發展都具有積極的政策效益。所以，構建新農保制度，不僅有利于和諧社會的構建，而且有利于提振國際金融危機背景下的農村消費者的信心。

(二)構建新農保制度，是統籌城鄉社會保障制度的重大戰略部署

長期以來，我們中國的社會保障制度更多的是關注城鎮領域，而對于農村的養老保險制度的關注不夠。隨著我國經濟形式多樣化格局的發展，尤其是農民工群體靈活就業的形成，傳統意義上只重視城鎮社會保障制度構建的思路就受到質疑，政府及時推進新農保制度不但意義重大，而且恰逢其時，新農保制度的全面啟動，標志著我國統籌城鄉社會保障制度構建邁出了新的重大戰略步驟。

(三)是解決農村人口老齡化問題的重要措施

由于實施多年的計劃生育，中國的人口老齡化趨勢不斷加速，農村人口的老齡化趨勢又因勞動力外流等因素更為迅猛。有項研究認為，2020年時中國農村、城鎮65歲及以上老年人口的比例將分別達到14.6％和10.4％，2050年時更將分別達到26.4％和22.2％。因此，實施農村養老保險不僅是解決人口老齡化問題的必然要求，而且對于確保國安民康、社會穩定也有重大的意義。

(四)有利于加速農村土地流轉

農村土地流轉進程緩慢，部分農民不愿把自己的土地流轉出去，就在于對土地的依賴，土地保障是他們的最后一道防線。開展新型農村社會養老保險，解決了農民的后顧之憂，加速了土地流轉的進程，便于土地集約化經營，提高土地的利用價值，促進農業現代化的發展。

三、新型農村養老保險制度的進步之處

(一)明確了中央財政和地方財政對農村社會養老保險制度的投入

這種投入分為兩個層次：一是基礎養老金，中央財政保證最低限度的基礎養老金；二是地方財政，是對農民的繳費進行適當的補貼，這樣的制度在中國歷史上是從未有過的一個大的歷史跨越。中央財政對農村養老保險進行投入，體現出中央政府關注民生，構建和諧社會，在這方面做出的一個非常重大的惠民舉措，也標志著政府在承擔農村社會養老保險的責任方面邁出了非常大的步伐。

(二)在機制設計上，采用基礎養老金和個人賬戶相結合的模式

基礎養老金部分采取普惠制，使得60歲以上的農民可以在政府的財政補貼基礎上得到實惠。通過個人帳戶的繳費機制，明確農民在農村養老保險制度建設過程當中自己承擔的一份責任。這和我國城鎮的養老保險模式有一定的結合度，從長遠看，有利于我國城鄉養老保險制度的統籌發展。

(三)覆蓋面廣且有不同選擇檔次，收入水平不同的農民可以根據自身的情況選擇適宜自己的社保檔次

參加新農保的農村居民按規定繳納養老保險費，繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方還可以根據實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇繳費檔次，多繳多得。國家依據農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。靈活的繳費方式，解決了貧困地區農民想參保但交不起社保費的難題，使得農村社會保障更具公平性。

四、新型農村社會養老保險在試點推廣過程中需注意的問題

(一)如何化解中西部一些地方政府財政壓力的問題

由于中西部相對落后的經濟發展水平，中西部地方政府的財政補貼將面臨困難，按要求每人每年的補貼不低于30元，把所有的農村居民算總，這個數目對一些地方政府將造成較大的財政壓力，到時農民的社保資金能否按時發放、或僅依靠中央政府和本人上繳的養老保險費，能否滿足日常開支都是亟待解決的問題。

(二)如何加強農村養老保險金管理、監督以及保值增值的問題

新農保養老保險金的管理權還是由縣一級來統籌管理，從過去的老的農保制度看，縣的統籌管理也存在很多問題，例如資金的安全性，資金被擠占、挪用的問題。其次，資金如何能夠保值增值也是值得注意的問題，由于通貨膨脹，老百姓存在銀行里的錢會面臨貶值的問題。另外，如何妥善地利用這筆養老金的問題，全社會農民的養老金由小積大，數目不小。如果不能更好地利用，那這一部分資金將成為閑置資金，但如果利用不當，將損害農民的切身利益。

(三)如何培養農民自愿、長期繳納社會保障金意識的問題

起源于上世紀90年代的農村社會養老保險政策，由于資金安全和管理上的混亂等問題使得農村社會養老保險面臨停滯；農民養老保險金被挪用等問題的出現增加了農民對繳納養老保險金的疑慮。因此，只有加強管理、根據實際情況及時調整養老保險政策，使農民享受到實實在在的政策優惠，解決農民養老保險的后顧之憂，才能在全社會形成普遍的養老保險意識，讓農民能自愿選擇并長期繳納社會養老保險費，使養老保險政策也可持續地開展下去。

(四)新農保制度如何與其他制度有效銜接的問題

近年來，我國農村社會保障制度的改革探索中，出現了農民工的養老保險，失地農民的養老保險，還有農村低保制度。有些地方農村還探索了城鄉一體化的養老保險制度。所以，如何實現新農保，包括老農保制度在內的這些制度的有效銜接，這是在工作當中需要認真探討的一個問題，也有相當的難度。

五、結論

農村社會養老保險一直是我國農村社會保障最重要和最核心的部分，它關系到國家穩定和社會和諧。新型農村社會養老保險試點的出臺不僅是解決農村養老問題的迫切需求。而且也是加速農村土地流轉、實現農業規模化經營的堅實后盾。但是在具體的操作過程中還會遇到一些問題和矛盾，比如，如何妥善管理養老金、如何處理新老農保的銜接、如何解決貧困地區農民養老保險金的繳納等問題。只有妥善地解決這些問題，并在實際操作過程中不斷完善新農保的指導政策，才能使新農保可持續地開展下去，讓廣大農民實實在在地享受到國家政策的優惠。