對城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的思考

摘要：實行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實“以人為本的科學發展觀”，保證經濟社會可持續發展的必然要求。隨著人口的增長。經濟建設的快速發展，各行業對土地的需求越來越大，特別是近幾年，人地矛盾越來越尖銳，一方面是經濟建設需要大量的建設用地。另一方面是要保護耕地，保障糧食安全。如何化解這一矛盾，城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤辦法為我們提供了一條新的途徑，進而成為目前農村整治的熱點話題。通過編制《內蒙古杭錦旗項目區城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤實施規劃》，本文對整個過程中遇到的問題和想法進行了歸納和總結，提出了農村建設用地整理的一些建議。

關鍵詞：城鄉建設用地 掛鉤指標 項目區

一、前言

國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)明確提出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”(以下簡稱“掛鉤”)。內蒙古自治區作為全國第一批實施農村建設用地整理掛鉤的試點省份，項目區涉及鄂爾多斯市、包頭市、巴彥淖爾市。在國土資源部的指導下，扎實統一地開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作。作者通過編制《內蒙古杭錦旗項目區城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤實施規劃》，對編制規劃的整個過程進行總結和淺層研究，提出一些建議。

二、城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的內涵

(一)掛鉤政策的提出

為了貫徹落實國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)，推進土地集約節約利用，促進城鄉統籌發展，2005年國土資源部研究制定了207號文《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，并在內蒙古等省相應地開展了試點工作。

(二)掛鉤政策的內涵

207號文規定：城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

三、增減掛鉤的步驟和方法

(一)掛鉤的步驟

1，準備階段。該階段主要是人員組織與資料收集。對擬進行農村建設用地理項目區的自然、社會、經濟條件善和項目區土地利用現狀進行調查，并收集相關的圖件和統計年鑒資料等。

2 分析研究階段。通過準備階段收集資料使用一定的方法分析利用現狀中的問題對整理潛力分析、投資分析等，并提出整理的目標和整理方針。

3 規劃決策階段。該階段主要通過投資估算和整理效益分析，對項目的可行性分析并對方案比較論證，選定整理區。

4 提交成果階段。該階段主要提交圖件成果與文本成果。圖件成果主要是掛鉤的規劃圖和實施計劃圖，文本成果主要包括規劃文本和實施方案文本。

(二)掛鉤的方法

在掛鉤過程中要符合以下兩點基本要求：第一，拆舊地塊應選擇基本農田保護區或一般農田保護區的農村居民點和農村工礦廢棄進行拆舊，現狀必須是建設用地且未納入土地整理項目和耕地占補平衡項目；第二，建新區必須符合現行土地利用總體規劃。

在掛鉤過程中要遵循耕地數量不減少、質量不降低的原則，要嚴格執行占用耕地的補償制度，對整理后耕地的質量進行評估。補充耕地的數量要實行按等級折算，按照一定的“耕地折算系數”測算可以用于置換歸還建設用地周轉指標的有效面積。

四、存在的問題和建議

(一)可能存在的問題

由于目前規劃均為試點工程，正處于實施階段，沒有相關資料可以參考，在實施過程中可能會出現以下問題：

1 項目資金投入大。掛鉤項目的實施一般需要政府前期投入啟動資金，進行拆遷安置。從該項目資金估算來看，投資數額巨大，地方政府財力有限，要拿出這么一大筆錢十分困難。

2 拆遷難度大。一是搬遷農民多，二是動員農民搬遷難。由于掛鉤項目涉及拆遷補償、安置等經費問題，農民在拆遷過程中顧慮較多，增加了項目拆遷難度，特別是涉及多年形成的公墓等特殊用地等搬遷時，應該更加慎重考慮。如果不能合理的處理這些問題，將會形成一些不穩定因素。還有拆遷農民的發展問題。

3 城鄉建設用地增減掛鉤項目權屬調整復雜。在農村居民的安置過程中，農牧民得到集中安置，并通過復墾整理后產生大量的新增耕地。如果不能很好地規范土地權屬調整和確定，將很可能導致土地財富的流失。因此，在保障農民利益的同時，規范掛鉤項目實施過程中權屬關系的調整是掛鉤工作的關鍵之一。

4 農村居民點布局調整有待優化。由于本次規劃為試點性質的工作，沒有其他成功模式進行借鑒和學習，在農村居民點調整中，多數傾向于全部推了重來，對因地制宜的合理調整和優化農村居民點的布局原理體現不夠。在今后的城鄉建設用地增減掛鉤規劃的大規模實施中，應當根據當地產業發展和生產方式的調整合理確定調整方式，該集中的要集中，該分散的要分散，不能全部一個模式。

(二)項目實施過程中的建議

1 充分尊重集體土地產權，加強農村土地產權制度建設，切實保障農民權益。首先，農村居民點整理要充分尊重土地所有者的權益，不得侵犯農民的產權。其次，應該加強宣傳力度，使廣大農民認識到居民點整理的重大意義，并保證項目的透明和公開，隨時接受農牧民的監督。第三，在實施過程中，要給予農民實惠，注重改善農牧民生產、生活條件，并保證農牧民生活質量不降低。

2 引入市場化運作方式，因地制宜采取多種整理模式。積極探索新模式。農村建設用地整理的模式大致包括兩個主要部分：一是村民居住的安置模式，主要有公寓化或社區化的整理模式、村莊整體搬遷、異地改造的整理模式、縮并自然村、建設中心村的整理模式和村莊內部用地改造控制型的整理模式等；二是資金籌措的模式，主要有政府主導型、市場主導型、村集體自主型等。

3 切實做好建設用地指標與整理后耕地的數量、質量“雙掛鉤”。農村建設用地復墾整理要十分注重耕地的質量，要建立耕地質量評價體系，完善耕地質量評價系統，合理運作、科學評價，保證建設用地指標與整理后耕地的數量、質量“雙掛鉤”。

4 加強生態環境和人文資源的保護。一是注重土壤的改良，土地作為自然的產物，其質量的提高必須遵循自然生態規律；二是注重農村生態環境的改善，對不適合作物耕種的土地，要做好退耕工作，維護農村生態系統；三是按照保護生態環境，提高環境容納能力的原則實施各項土地整理的生物和工程技術措施；四是保護好人文資源，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產和建筑，做到土地整理復墾與文化建設相統一。

(三)案例研究

內蒙古自治區試點工程的項目區之所以選擇在杭錦旗，是因為杭錦旗具有以下各方面的有利條件：

1 2008年3月黃河決堤，導致100多平方公里的土地受到水災破壞，杭錦旗獨貴塔拉鎮為受災最為嚴重的鄉鎮，所涉及的幾個村中大部分房屋已不能居住，農牧民人身財產安全受到極大威脅，農牧民均希望搬遷至安全的地區。另外，項目區內還涉及一片多年形成的公墓用地，也被洪水沖毀，當地居民普遍有遷墳的愿望，這也是本次選擇獨貴塔拉鎮的3個村作項目區拆舊區的直接原因。

2 項目區建新區內部交通方便，公共基礎設施齊全，而且從地質和市政總體情況看，建新區區位優勢明顯，上水、下水、雨水、通訊、電力等市政配套設施基本完備，供給量充足，可大大提高群眾的生產生活條件和居住環境質量。安置區附近新建了大量的日光溫室大棚、食用菌大棚和標準化養殖園區，完全能夠解決遷移農牧民的就業與生活問題。

3 杭錦旗位于目前經濟條件比較發達的鄂爾多斯市境內，項目實施所需的資金對地方政府的壓力相對較小，為今后項目區的實施工作提供了有利的經濟條件。

4 項目區拆舊區水利條件、交通條件和電力條件等基礎設施條件完備，完全適合當地農業的發展需求，且區域內地勢相對平坦，土層深厚，土壤具有既能保肥又能保水的特性，整理后的土地適宜性良好，并與原有的農業用地集中連片，種植范圍很廣，完全改造成穩產高產農田后承包給大型的農業公司，進而達到了提高當地農牧民的生活水平的目的。

可見，項目區位置選擇在鄂爾多斯市杭錦旗境內存在諸多方面的優勢。在國家相關政策的大力扶持下，通過地方政府的有力領導和資金保障、有關部門的密切合作，群眾的大力支持，項目的實施能夠得到充分保證。