讓村民選村黨支部書記是村民自治的希望所在

在走過了二三十年歷程之后，我們該如何評估村民自治的現狀?農民群眾實現當家作主了嗎?依據從各方面得到的信息，似乎效果并不令人樂觀，為了保障農民當家作主而做的制度設計，在實踐中并未得到落實，農民當家作主這一目標，從面上來說在許多地方還只是一個美麗的傳說。之所以如此，地方政府沒有妥善處理好村兩委關系，是產生問題的根源所在。那么如何才能讓村民自治的原則從理想變為現實?來自農民的呼吁——村民選村黨支部書記，或許是村民自治的希望所在。

1987年11月，在即將表決通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》的第六屆全國人大常委會第23次會議期間，彭真委員長有如下講話——

群眾自治、村民委員會現在大部分地方搞得好，有些地方也有問題。于是有些同志就說，咱們的基層群眾根本就不懂得民主。但是怎樣才能讓群眾懂得，光有一點民主的說教還不行，要通過民主的實踐來解決才行。我國幾千年封建社會，說不上民主，建國以后，我們又曾經走過一段彎路，就是長期以來，我們自上而下的很多，自下而上的東西很少?，F在實行村民自治的辦法，是基層民主的最廣大的實踐。這就是說，在一個村里面涉及到公共事業、公益事業問題，要辦什么不辦什么，先辦什么后辦什么，完全交給群眾，用民主的程序來決定問題，這樣群眾自己就一步一步地學會了民主，養成民主意識、民主習慣的操作方法。從這個意義上來看，村委會是個最大的民主訓練班，老百姓現在如果通過這種直接民主形式管理好一個村，將來就可能管好一個鄉，還可以管好一個縣、一個省，真正地體現出我們的國家是人民當家作主。因此，我們各級黨委和政府，對村委會要抱著熱忱、支持、扶持的態度，做不好的應該幫一把，尤其不要像1953年那樣硬布置，不應該由政府干的事情也讓政府來干，要是那么弄就把村委會搞垮了。

彭真的這段講話，講清楚了推行村民自治的意義，揭示了村民自治制度最基礎、最核心、最本質的含義——村民對公共事務直接當家作主。

但是，村民自治制度在走過30多年的歷程之后——

農民群眾實現當家作主了嗎?

農民是否當家作主，應成為評估村民自治制度成功與否的標尺。但判斷農民是否在公共事務和公益事業中當家作主了，不是可以隨便下論斷的。筆者把從以下幾個方面得到的信息作為評估的參考:

第一，學者的判斷。一些學者對村民自治制度的實施效果表示失望，最有代表性的是中國社會科學院農村發展研究所于建嶸教授。他認為，村民自治遇到五重困境，是歷史的倒退。具體來說:兩委關系沒有找到妥善的協調機制;選舉出現亂象，主要問題是賄選和脅迫;選舉之后村民代表會議開不起來，村民自治變成了村委會自治;村務公開沒有辦法進行;村民自治的權力和鄉鎮管理的行政權力之間的矛盾無法調和。于建嶸發現，村民自治在選舉后就意味著這一制度的實施過程完結了，即使村干部在治理過程中有嚴重損害村莊利益的違法行為，甚至出現“黑惡化”的現象，普通村民也無法實施他們作為“選民”的一般權利，而只能任由他們肆意妄為。顯然，在于建嶸看來，推行了二三十年的村民自治制度，并沒有有效地實現村民當家作主的意圖。于建嶸向來以“用腳做學問”著稱，他的研究總是建立在廣泛調研和實地調查的基礎之上，因此他關于村民自治實施效果的判斷，是應該具有相當參考價值的。

第二，來自鄉村干部和農民群眾的反應。在工作中，筆者接觸了不少鄉村干部和農民，和其中的一些人還成為經常溝通信息的朋友。在交往中，我會有意識地問他們這樣的問題:“在你們當地，村民自治制度是切實有效的嗎?農民能通過村民自治機制有效參與村務決策和管理嗎?”我聽到的從來都是毫不猶豫地給出的否定答復。他們中有的人對村民自治制度本身是持反對態度的，認為這一制度不符合當今中國農村的實際，農民素質太低，容易見利忘義，容易在選舉和村務決策中被人操縱或容易被愚弄。持這一看法的多是鄉鎮干部。更多的人認為村民自治是一個不錯的制度，但在現實中無法實行。河南一位姓王的農民，曾經做過村委主任，并成為維護農民權益的明星。他在電話里告訴筆者，他曾經走訪過當地100多個村莊，得出的結論是，村民自治只是表面實行了，農村村務實際上并沒有按照村民自治的法律制度運行，實際起作用的仍是老一套。山東一位姓崔的農民，做過村委主任，多家媒體報道過他的經歷，有人把他的故事寫成一本《灰村紀事》。崔是筆者接觸的村干部中最有深刻思考的人物之一，也是最有行動能力的人物之一。他對當地的村民自治，甚至對他所了解的整個村民自治制度，充滿失望，陷入苦惱。他把村民自治制度比喻成一頭牛，畫了一幅漫畫，“四個民主”代表四條腿，但是在這幅畫中，這頭牛只剩下了“民主選舉”一條腿，代表另外三條腿的“民主決策”、“民主管理”、“民主監督”，全被一個形象兇惡的漢子舉著屠刀砍斷，散落在一旁，村民自治這頭單腿殘牛，正痛苦地臥倒在地，無計可施。崔的這幅漫畫，或許代表了相當一大批基層干部的看法。一些研究村民自治的學者也是這樣判斷的，只不過他們用了另外一套表述方法而已。直接來自基層干部群眾的這些信息，是不是也有很重要的參考價值呢?

第三，官方抽樣調查得出的結論。2004年底至2006年2月，民政部組織了一次大型的“中國農村村民自治狀況一次性抽樣調查”活動。得出的主要結論是:民主選舉村委會成員成為目前村民自治過程中村民最為熟悉的，同時也是參與程度最高的內容，民主選舉的理念正深入人心;民主決策無論在決策機構的完善程度，還是在決策過程的村民參與程度上，都未能引起村民足夠的重視，從村務涉及的重大事項的決策方式看，村干部自己決定的比例較高，村民對于決策過程的知曉程度很低;民主管理由于村規民約或村民自治章程的初步落實而得以實施，在其制訂過程中，村民均有所參與，因此對于與民主管理相關的評價也給予了基本肯定;民主監督在村民自治中是相對薄弱的一個環節，不僅相應的監督機構的完善程度低于其他自治機構，同時村務的公開程度低，村民對村務、財務管理的評價低都成為目前民主監督方面的不足，由于缺乏必要的監督機構及監督制度，因此村民對財務的情況了解甚少;考慮到該次調查采取的是上門入戶問卷調查的方式，受訪的鄉村干部和農民，很可能出于種種考慮，所答填的數據要比照實際情形有相當程度的故意美化，從而使得調查報告做分析時所依據的數據有某種程度失真。即便如此，從得出的結論看，在選舉之后農民參與村務、當家作主的狀況，仍然是相當不理想的。

第四，征集村民自治效果實例遭遇的尷尬。自2005年1月~2009年5月四年多的時間里，筆者在所主編的《鄉鎮論壇》雜志上連續刊登《征集村民自治效果實例啟事》。以《鄉鎮論壇》雜志的數十萬發行量和長期形成的巨大影響力，本以為會啟事一登，應者云集，但事實上可憐得很，在這幾年里，總計只收到60多篇征稿，并且其中大部分是來自各地基層政權工作者的工作總結，僅有10來篇算是比較符合要求的文章，在雜志上陸續發表。這一結局讓人尷尬。這一事實很可能在傳遞這樣一個信息:在農村的現實政治生活中，或許并沒有多少農民群眾通過村民自治有效當家作主的事例發生。

第五，在維護村民根本利益問題上失靈。2006年7月，筆者代表雜志社舉辦了“農民土地權益與農村基層民主建設國際理論研討會”。但是遺憾的是，征文最多的是對有關問題的披露和對策分析，而缺乏解決這些問題的實際方法總結。并且，所謂對策，也多數傾向于宏觀方面，微觀層面的分析并不充分。也許這種情況正是現實的反映?，F實中有的只是農民的土地權益被頻繁侵犯的現實，農民卻找不到有效維護自身權益的方式和方法。由此大致可以推知，村民自治制度無論是在維護農民土地權益方面，還是在維護和發展農民的其他權益方面，所能產生的實際作用是非常有限的。

綜合以上幾方面信息，我們是不是可以謹慎地得出一個結論:人們精心設計的村民自治制度，并沒有按照所期望的理想狀態發揮作用，農民距離直接參與決策和管理村莊公共事務、公益事業，還有一段遙遠的路程要走。我們是不是還可以說，時至今日，從面上來看，村民自治在許多地方還只是一個理想中的制度，它存在于法律中，存在于理論設計中，存在于人們的愿望中，存在于美麗的傳說中。

在筆者看來，妨礙村民自治制度在實踐中落實的——

根源在于處理村兩委關系失當

當1980年代上半期村民自治初于萌芽和普及建立村委會的階段時，并不存在對于村兩委關系問題的顧慮，這也許是因為當時人們的興奮點都集中在如何讓農民自己管好本村的公共事務上面，也許是因為人們認為黨組織對自治組織的領導是自然而然的事情所以不必要專門考慮。在1987年11月24日第六屆全國人大常委會第23次會議上審議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，甚至沒有對村委會與村黨組織的關系做任何涉及。

但是很快就有人注意到了這個問題，也很快有了明確的規定。

1990年8月，經黨中央批準，中組部、民政部等五個部門在山東萊西召開了全國農村村級組織建設工作座談會。后來備受研究者關注的是，在這次會議上，中央政治局常委、中組部部長宋平決定性地支持村民自治制度，使村民自治在“89風波”之后渡過了生死存亡的危機。但人們往往忽略了另外一個事實，正是這次會議明確規定了村委會與村黨支部之間的關系——

黨支部要加強對村民委員會的領導。這主要體現在:(一)提出全村經濟發展與精神文明建設的意見，通過村民委員會的工作，把黨的方針政策和黨支部的意圖變為群眾的自覺行動。(二)討論村民委員會的重要工作，支持和幫助村民委員會按照法律獨立負責地開展活動。(三)協調村民委員會同其他組織的關系。(四)對在村民自治組織中工作的黨員和干部進行考核和監督。黨支部要認真改進領導方法和工作方法，放手讓村民委員會干部發揮作用，不要包辦代替他們的工作。

萊西會議同意開展村民自治示范活動，并且會后萊西成為全國第一個村民自治示范縣。萊西之所以被選為召開全國村級組織建設工作座談會的地點，是因為萊西創新了一套加強以黨支部為核心的村級組織建設的“萊西經驗”。

從村民自治的角度來看，萊西會議的重要意義還在于，它把一個很有難度的歷史問題擺在人們面前:如何在堅持村黨組織對村委會直接領導的情況下，確保村民自治制度規定的民主秩序得以維持，進而真正實現村民當家作主?

很可惜，一直到萊西會議開過20年之后的今天，人們都沒有找到一個完美答案。

村民自治制度所設計的民主秩序，在現實中與村黨組織所習慣的領導方式發生了碰撞，具體表現就是兩委關系趨于緊張，矛盾趨于加劇。尤其在1998年村委會組織法修訂頒布實施之后，更是經歷了一個村兩委矛盾急劇激化的時期，村黨組織的領導地位頻遭渴望民主權利的農民和村委會干部的挑戰。

為了破解這對矛盾，地方政府進行了一系列艱難探索。多數的地方黨委政府嘗試借鑒村委會選舉的經驗，增強農村基層黨組織的民意色彩，先后出現了“兩票制”、“兩推一選”、“公推直選”等創新經驗。這些經驗的共性是增加群眾在村黨組織選舉過程中的發言權，強化村黨組織干部的群眾基礎，從而使黨組織干部在和村委會干部的比較中顯示出更強的號召力。多數地方都推行了村黨支部書記、村委主任“一肩挑”和村兩委交叉任職的做法，這些做法得到中央肯定和推廣，也被當作協調兩委關系、消弭兩委矛盾的最主要對策，所以在全國非常普及，甚至許多地方在兩委換屆中呈現出銳意追求提高“一肩挑”比例的現象。同時，一些地方政府進行了村務決策機制的綜合探索，如河北武安縣的“一制三化”，河南鄧州的“四議兩公開”。這些創新，看上去似乎兼顧了村黨組織領導和村民自治兩個方面，但其制度設計的側重點在于樹立和強化村黨組織的核心領導地位，加重黨組織書記和黨組織在村公共事務決策中的權力。以“四議兩公開”工作法為例，在高達98%的“一肩挑”比例之下，所謂村黨支部提議、村兩委商議、黨員大會審議，又有多少民主的成分在里面呢?而村民代表會議，只不過是一個把村黨支部書記的意見變成群眾意見的“轉化器”而已。

各地基層政府在探討化解兩委矛盾的進程中所做的變革、創新，從主流講，只是進一步強化、鞏固了村級黨組織的傳統決策機制，即以黨組織書記的意見決定村黨組織的意見，以村黨組織的意愿決定村民自治組織(村委會、村民代表會議等)的意愿，從而使村民自治制度中有關村民當家作主的機制被束之高閣，或寫在紙上，或掛在墻上，在現實中卻沒有了用武之地?？傊鶎诱谔幚泶鍍晌軉栴}上，缺乏足夠的政治智慧，他們既然探索不到兩全其美的辦法，索性完全偏向村黨組織——這樣做當然是劃算的，因為既堅持了村黨組織的領導，又消弭了兩委矛盾，還規避了政治風險。至于村民自治制度所設計的秩序能否建立并發揮作用，就不為他們所在意了。這就是在現實中很少看到村民自治效果實例的根源所在。

當然，從理論上講，村黨組織主導的決策與按照村民自治的秩序做出的民主決策，不應該是對立的。這樣的決定和決議，與那些由村民按照村民自治程序進行民主決策所作出的決議，不但不應該有沖突，而且應該是完全一致的。但現實呈現出的景象與理論對照時總有較大出入。由于權力集中行使，缺乏約束和監督，村黨支部書記在拍板決策村公共事務的時候，易受利益誘惑，背離宗旨，所作決策符合個人利益和少數干部利益，卻與大多數群眾的利益訴求背道而馳，因而往往招致群眾怨憤。村里發生的信訪和群體事件，往往就是這樣引發的。地方政府的制度創新，雖然消弭了兩委矛盾，但是倒掉洗澡水也倒掉了孩子，“村民自己決策村公共事務”作為村民自治制度核心內容，也隨之一并消弭了。

這樣的結局實在令人遺憾!但是——

村民選村黨支部書記或許是一條出路

二十年來，村民自治的發展有兩條并行線索:民政部門牽頭依照《中華人民共和國村民委員會組織法》推行村民自治制度，是要在農村建立黨組織領導下的農民群眾在村莊公共事務中直接當家作主的基層民主機制;組織部門加強黨組織建設的努力以及各級地方政府破解兩委矛盾的探索，嘗試在黨組織建設和村莊公共事務決策機制中注入民主要素，實現村黨組織對村民自治活動的絕對領導。兩條線索實際上存在一個可愛的交匯點，這就是——民主。

2009年9月中旬召開的黨的十七屆四中全會提出，黨內民主是黨的生命，要以加強黨內基層民主建設為基礎，切實推進黨內民主，堅持以黨內民主帶動人民民主。十七屆四中全會提出的有關加強黨內民主建設的思想，為尋找破解兩委矛盾的方法拓寬了思路。

既然從理論上講村黨組織主導的決策與村民按照村民自治的秩序做出的民主決策應該是一致的，既然兩條線索是交匯于民主的，既然黨中央提出要加強黨內基層民主建設并堅持以黨內民主來帶動人民民主，那么在農村基層，能否實現兩委在民主前提下的徹底融合，讓村民選舉村黨支部書記，最終落實農民群眾當家作主呢?答案是肯定的。

兩委融合，既不是政府的創新也不是專家的發明，而是農民群眾早就有了的愿望。1990年最早出現在山西省河曲縣的“兩票制”革新，是個標志性事件。當地農民發現他們選的村委主任無法行使法定的民主權力，村務依然圍繞“一把手”村黨支部書記的意愿打轉轉，所以他們強烈提出，選村委主任不如選村黨支部書記。當地黨政機構做了順應民意的抉擇，只不過沒有讓農民直接選舉村黨支部書記，而是選黨支部書記、支部委員的時候讓老百姓對黨員投信任票，只有得到百姓認可的黨員，才可以被推舉為支部委員候選人，在黨員大會上被選舉為村黨支部書記和支部委員。盡管這與群眾直接選村黨支部書記還有不小的距離，但其進步意義已經十分突出，尤其是人們從兩票制革新中看到農民心中的強烈愿望:村莊的黨支部書記應該由全體村民來選。

2007年1月17日，筆者拆閱了河北省文安縣大趙村村民高玉良寄來的一篇短文。文章大意如下——

為了使黨更有效地領導農村基層政權，管理好農村社會，應該繼續實行農村基層體制改革。可以取消原來重疊的黨支部與村委會，建立一個一體化的領導班子。班子成員由全體村民選舉產生，選舉權、罷免權、監督權完全交給村民。凡是被選舉進班子的成員，原來就是黨員的更好，如果原來是群眾，則由鄉鎮黨組織立即批準其入黨(可以制定相應規則，規定有重大問題的或本人不愿意加入的除外)。因為每名黨員是否夠格，人民群眾看得最清楚。選舉中得票最多的人就是村黨支部書記，其余為副書記和支部委員。這樣一來，就可以通過選舉有效吸收農村優秀人才，同時可把黨的根基植于祖國的廣大農村。倘若如此，則黨的領導和村民自治必然會有機地統一起來，中國農村的諸多矛盾必然會迎刃而解。

筆者對高玉良提出的讓百姓選村黨支部書記的觀點非常贊賞。一個農民，對村民自治制度不能深入推行的原因做了一語中的的揭示，并提出了全體村民選舉產生一個一體化的領導班子的天才設想，讓人贊佩。

就在幾個月前，筆者又一次見識了農民關于“村民選黨支部書記”的愿望表達。2010年2月26日，筆者有幸看到了幾位村委主任代表聯名發布的《關于<中華人民共和國村民委員會組織法>修訂的幾點意見》。這份意見說，他們提出的三條意見旨在糾正《村委會組織法》修訂草案中的問題，“它凝聚著我們這些民選村官的共識，凝聚著十余年來《村組法》實踐過程中無數民選村官的辛酸血淚，更凝聚著我們對《村組法》以及村民自治的信心?！逼渲械诙l意見主要針對村委會組織法修訂草案總則第四條提出的——

二、在民主選舉的基礎上合并村委會和村支部，實現黨的領導和村民民主自治的統一，消除破壞農村穩定的根本因素。

……

因此我們建議——在憲法已經強調中國共產黨領導的條件下，不必再在《村組法》中重復強調了，應該針對村兩委矛盾的根源對癥下藥，依照2002年中央第14號文件精神，在民主選舉的前提下實現村兩委合一，確定一村只有一個權力核心，實現黨的領導與村民自治的統一。

他們是建議由村民民主選舉產生出村莊的唯一權力運行機構，這個機構的名字叫村黨支部也可以，叫村委會也罷，甚至叫兩委一體也沒什么關系，關鍵是合并權力中心，并實行真正的民主選舉。這種設想，和高玉良提出的村民選黨支部書記設想如出一轍。當然，可以推斷，無論是高玉良還是四省村官代表，無論是村民選村官還是民主選舉基礎上的兩委合一，都不是僅僅止步于民主選舉，必定還包括村民自治制度中有關群眾當家作主的各項規定的完整貫徹和實施，也就是說，民主選舉產生的村黨支部或兩委一體機構，必須按照民主的節拍，實行民主決策、民主管理、民主監督，而所有這些都服務于一個目標:實現農民群眾當家作主，表達農民群眾的意愿，實現農民群眾的利益。當農民的意愿和利益實現的時候，農村黨組織為農民群眾服務、代表最廣大農民利益的意愿也得到了充分體現，從而實現了農村黨組織領導和村民自治制度的高度統一。

筆者認為，有關方面應該對這些來自基層的“村民選黨支部書記”呼吁予以高度重視，因為“村民選黨支部書記”不但是可行的，而且對于處理好兩委關系問題和推動村民自治制度是切實有效的。其一、村民選黨支部書記有利于保持黨組織的先進性。農村的基層黨組織，來源于農民、服務于農民，與農民群眾應是水乳交融的關系。但是，農村黨組織的黨員，與全體農村居民相比畢竟是少數，如果黨員發展、黨組織領導的產生，總是囿于黨章的規定而在占比例很小的群體內進行，不利于農村優秀人才的選拔，不利于農村黨組織整體素質的提高和戰斗堡壘作用的增強。讓村民選黨員、選黨支部書記，是貫徹黨的群眾路線，放手讓群眾選舉，擴大了選人視野，有利于把最優秀的人才選進村黨組織，使黨員素質、黨組織書記的素質相對提高，從而使黨組織有能力、有條件更好地發揮作用。其二、實行村民選黨支部書記、選支部委員、選黨員，就可以正式取消村委會選舉，從而一勞永逸地解決了兩委關系問題。否則，如果繼續沿著村民選舉村委會、黨員選舉村黨組織這樣兩線并行的辦法，兩委關系問題就永遠走不出怪圈。其三、村民選黨支部書記的設想，和“兩委一肩挑”、“黨支部書記村委主任一肩挑”有本質區別?！耙患缣簟彪m然也有兩委合一的趨勢，但“一肩挑”強調的是建立村黨組織的絕對優勢地位，強調的是實現村黨組織在村公共事務決策中的決定性作用。村民選黨支部書記的設想則不然，其強調的是在兩委合一之后按照村民自治的原則和秩序，由農民群眾來決策村務、管理村務、監督村務。其四、村民選黨支部書記的設想，不僅符合黨的群眾路線，而且也符合黨中央有關加強黨內民主建設的文件精神，有充分的政策依據。所以，村民選黨支部書記，是應該嘗試的，也是能夠嘗試的。

農民選黨支部書記的設想要成為現實，需要具備一定的條件。其一，《中國共產黨章程》中有關黨員發展、黨組織領導產生辦法等諸多規定，要做適當修改，否則，農民選村黨支部書記就會與黨章的規定相違背。其二，農村黨組織的組織原則要做適當修改，適應農村基層組織建設的特殊情況，在本級組織內部采取民主原則而不是集中原則。其三，在農村實行村民選村黨支部書記，并非僅僅在選舉環節上實行農民群眾做主，而是要求選舉產生的黨組織要帶領村民參與村務管理，實行民主決策，接受民主監督。所以，實行村民選村黨支部書記之后，村黨組織還面臨著由傳統工作方式向民主化的轉變。當然，所有這些問題，對于決心強化黨內民主建設并以黨內民主引導社會民主的中國共產黨來說，都不是什么不可逾越的障礙。

總之，假如以村民選黨支部書記作為切入點，循序漸進地把農村基層黨組織打造成尊重民主、遵循民主、實踐民主、引領民主的基層黨組織，那么在農村就會形成一個真正能擔負起推行村民自治使命的組織力量，兩委關系問題將不復存在，而村民自治中所有為村民當家作主服務的制度設計都將順利實施，村民在村莊公共事務中當家作主的局面將變成現實。

(本文為作者所著《村民自治現狀與案例分析》一書的結語，本刊有刪節)