守住根本

夏糧減產，自然災害頻發，2010年的糧食安全形勢怎樣，糧價會不會大漲?耕地緊缺，建設用地為何屢屢超標?小產權房的違法根源究竟在哪里?城市擴張中該怎樣保護農民利益?最近，央視“面對面”節目主持人柴靜針對這些問題，專訪了中央農村工作小組的副組長陳錫文。

民以食為天

夏糧能否豐收，是全年糧食生產的第一道考驗。據國家統計局統計，今年全國夏糧總產量為2462億斤，比上年減少了8億斤，這是6年來我國夏糧的首次減產。從2010年年初西南五省的罕見旱災，一直到現在還在發生的洪澇災害，都不禁讓人們對今年的糧食產量和未來的糧價有所擔心。

柴靜:今年的糧價會不會出現暴漲?

陳錫文:國內的糧食價格從今年以來就一直徐徐上漲。現在夏糧收割已經結束，和去年相比減產0.3%，但小麥和去年相比，卻增產20億斤左右，所以減少的8億斤對市場影響并不是很明顯。糧食價格徐徐上漲的原因主要有:生產資料價格的上漲;城市工資水平的上漲。目前的漲幅保持在一個低水平穩定的徐徐上漲。從國內情況看，并沒有出現糧食短缺這個現象，所以也就不存在暴漲的可能性。

柴靜:那這種情況下是不是就不用擔心中國的糧食安全了?

陳錫文:并不能這樣想，必須居安思危。現在秋糧還沒有收，一般情況下，糧食的總產量必須保持在一萬億斤以上，除去夏糧的2462億斤和早稻的640多億斤，還有7000億斤的秋糧現在還長在地里，所以現在最關鍵的就是千方百計保證秋糧能夠有一個好的收成。如果當年的產量在一萬億斤以上，供求就不會出現太大的問題。

柴靜:截止到2009年，我國的糧食產量已經實現了連續六年增產，這在過去的40年里是從沒有過的現象，可以說達到了歷史上的最高水平，您經常說:連續豐收的時間越長，可能就會離減產的拐點越近。為什么會這樣看?

陳錫文:一個因素就是農業自己的生產能力，今年的春旱和到現在還在發生的洪澇災害可以看出我們國家的農業水利設施欠賬太多，抵御自然災害的能力太弱。一旦發生了自然災害，超過了抗災能力，那糧食就必然會減產。如今很多地方河渠都淤結了，沒人去清理;支渠、斗渠、毛渠都荒廢了，沒人去修理。大的水利設施雖然搞得挺好，但“毛細血管”卻沒有了。設施的不配套，導致地里旱的時候澆不上，澇的時候排不掉。

柴靜:還有您曾經說過，以農村目前的水利設施情況，早則三五年，遲則七八年，可能就會出現崩潰的局面。

陳錫文:它有個比較，到上世紀為止，農民一年要用120億個工作日來修建水利，但現在一年僅僅只有20多億個工作日投入在水利上，按每天10元錢計算，一年就等于少投入1000億，但10元錢是保守估計，損失無法計算。如果持續10年左右，每年都少投入這么多，一旦災害降臨我們就無能為力。比如今年有些地方的受災情況，就比我想象得要嚴重很多。像云南、廣西等西南地區的大旱，農民連喝水都成為了問題，更何況是地里，可見當地水利設施欠賬欠下多少;另一個就是水澇問題，一般來說，水從上下游經過一兩天就過去了，很多倒了的莊稼經過人工去扶一扶、培培土就可以活過來。但現在的水澇一持續就是幾天十幾天，莊稼根都爛在水里，就補不上了。最關鍵的問題是，連年的豐收麻痹了人們的思想，越麻痹對設施方面的投入就越少，抵御災害的能力也就越弱。

柴靜:我們有很多外匯，不能利用這些外匯來直接購買?

陳錫文:想買還得看國際市場上有沒有，原來出口的糧食有一個大體固定的分配格局，如果現在中國想要，商家沒有準備出來，就必然造成糧價暴漲，那些沒錢國家的吃飯就成為大問題，所以這個模式是行不通、走不通的。

柴靜:近年來，我國部分農產品的進口明顯增加，中國算是全球市場上一個大的消費者，我們能否變得主動一些，來決定影響價格權?

陳錫文:進口量越多對我們來說風險也就越大。在經過長時間的商業領域的激烈競爭才有可能控制價格權。比如現在全球糧食貿易量的70%以上被ADM、邦吉、嘉吉、路易達孚四家公司所控制。中國現在才初步進入國際市場，相信經過大風大浪后，我們一定會形成力量。而現在最主要的是讓糧食的主要生產能力滿足我們的基本需求。

農以地為本

柴靜:您為什么說在2010年守住18億畝耕地這道紅線的壓力尤其大?

陳錫文:第一，人們聽說第二次土地詳查的結果是耕地比過去多了點，社會輿論就要求放松耕地限制;第二，很多專家說，去年年底房價漲高的原因就是守著18億畝耕地，所以也要求放松耕地限制;第三，各地比較積極地推進城鎮化建設，要求占地。所以這三大壓力，使2010年保護耕地的形勢更加嚴峻。但這三點不能成為放寬占地政策的理由，不管第二次調查耕地的結果到底是多少，和生產能力沒有多大關系，也和房價互不相干。蓋房子不要求土壤，為什么一定要盯著能長莊稼的地方來蓋房子?保護耕地的意識讓歐洲很多國家把房子建在丘陵上，而我們城鎮建設一味地“鋪大餅”。城建郊區的地是耕地中的精華，也是流失得最快的地，對農業損失最大，對未來代價也最大。如果沒有地了，糧食產量減少了，住很好的房子又有什么用呢?所謂城市化，我們要有一種新的概念，即便是從城市宜居條件去考慮，到一定規模后，形成一個綠色隔離帶，可以是樹林、沼澤、莊稼等，隔開一定距離以后再建別的，充分利用不毛之地、河灘地、低產的很難改造的地，這樣不僅能保護農業耕地，對居民來說環境也更加宜居。

為了加強建設用地的管理，國家每年都會給各地下達建設用地指標，2009年下達的指標是630萬畝，但實際上的建設規模比下達的指標大得多。對于地方政府來說，巨額的土地出讓金收入是很難抵擋的誘惑。

單純從經濟學角度看，凡能帶來很高的經濟效益，農地就可以轉化為建設用地，但從長遠角度看，動了農業的根本，就會讓我們在未來付出高昂的代價。

綜合各國的農業發展經驗，所有的國家對土地管理都遵循了一個最基本的管理原則，就是用途管制。

柴靜:為什么這樣說?

陳錫文:簡單來說，不管是誰的所有，在使用上都必須按照規劃來執行，制定完規劃，這塊地就有了其明確的目的性，所以開發商對于用途管制比我們很多官員都要清楚。

為了支持小城鎮的發展，國土資源部批準一些縣或縣以下的行政單位進行拆村并莊的試點，也就是提供給他們用來周轉的建設用地指標來建設新村，讓農民集中居住，把零散的村莊整合起來節約土地。但新村建設完畢后，建設用地指標必須歸還給國土部。然而，據我調研了解，沒有被批準試點，違法的拆村并莊行為比比皆是。村莊整合后，新增加的土地本來必須復為耕地，但有些卻被違法使用，當成了建設用地，謀取利益，還有些地區干脆利用農村集體土地建成住宅，出售給城市居民，這也就是人們俗稱的小產權房。

柴靜:您怎么看這一現象?

陳錫文:在小產權房上人們有些誤解。有些部門說其違法主要因為它是農民在集體土地上蓋的，所以有人指責小產權房違法是所有制歧視，是欺負農民。實際這是違反了規劃，違反了用途管制。農地農用，是講用途，耕地變為建設用地需要嚴格的法律程序;農地農民用，農民在現代社會中是相對弱的力量，若讓外來人、城里人，有資本、有技術的人都下鄉，農民被擠出后沒有新的就業該怎么辦?所以很多國家都遵循著農地農民用的原則。公司企業去農村，可以提供產前、產中、產后服務，但不能占用農民的地。

柴靜:近幾年來，資本下鄉成為熱點，即把資本引入農村，解決農村發展資金欠缺的困難，而其中的一種方法就是租用農地，改變小農耕種，實現規模經營。這也是個好事嗎?

陳錫文:這只是解決了農業問題，并沒有解決農民問題。所有下鄉的企業并不能雇傭多少農民，也許有的農民愿意把地租出去再打工，但是一旦城里出現變化，農民回來后沒有地也就沒有了經濟來源。公司企業去農村租的地最后幾乎沒有能種糧的，為了得到更好的效益，他們按照當時市場的需求去讓農民改變土地性質，最后在效益低的時候轉身走人，農民的地卻遭到很大程度上的破壞。所以中央一直在強調解決好“三農”問題而不是“一農”問題。

柴靜:對農民來說，土地就是命根子，要讓農民離開土地轉移到城鎮來落戶絕不是一件簡單的事情。現在很多地方說取消戶籍差別，您怎么看?

陳錫文:這也是有條件的。很多地方要求“兩換”:宅基地換房、承包地換社保。從法律上說，宅基地和承包地是農民的合法財產權益，而社會保障是政府應該給農民提供的公共服務。沒有一個國家敢讓老百姓用自己的資產來換公共服務，所以這是在制造新的不平衡。中國之所以會形成這樣一種局勢，就是缺乏對經濟社會結構的了解，缺乏對于土地的整套法律法規政策的了解。

中國正處于城市化的快速發展時期。聯合國報告稱，2010年中國的城市化水平是47%，這個數字把中國的城市化率高估很多，因為只有農民真正享有和城市人一樣的就業、社會保障等權益，才算得上是轉成了市民，而現在權益上完整的城鎮居民不會超過3.5億，我國的城市化水平不到30%，但在城市化建設的過程中，農民已經付出了代價。

柴靜:有一部分農民的反應很強烈，他們說不是不愿意種地，而是很多時候被剝奪了資源選擇的權利，耕地很容易就被征走，沒有征求過他們的意見。

陳錫文:我在下鄉的過程中確實看到過這種現象，鎮里來征地就貼張告示，地方政府利用警力來強制性地征地，農民也只能忍氣吞聲，默默離開自己的家鄉。

黨的十七屆三中全會對于征地改革取得的重大突破之一，就是在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營，并保障農民合法權益。即農民可以直接和開發商談，是出租、入股，還是以其他形式參與經營，農民有了自主選擇的權利。

柴靜:有人說這件事是好事，但開得口子太小了。

陳錫文:對，但這件事的意義重大在逐步縮小征地規模，是對老百姓有好處的，還有一個最重要的問題是如果進行征地，應該給農民更多的優惠條件，為農民的利益著想。在推進城鄉一體化的過程中，如何科學地做到城鄉統籌是縮短城鄉差距的關鍵，要多想著去幫農民籌錢而不是去統農民的地。