內蒙古農村牧區發展中存在的問題探析

改革開放特別是進入新世紀以來，內蒙古農村牧區和農牧業的發展勢頭良好，社會主義新農村新牧區建設有序推進，傳統農牧業向現代農牧業過渡的步伐加快，城鄉統籌發展的戰略開始實施。但也存在一些問題，需要很好地研究、解決。

一、問題分析

(一)農村牧區工業化、城鎮化水平有所提高，但農牧民得益較少

農村牧區工業以礦產資源開采及其加工為主體，其他工業類型所占的比重較小。農村牧區的礦產資源開發企業，對當地農牧業剩余勞動力和城鎮需要就業者的吸納能力不強，其對地方經濟的貢獻主要是增加了一些財政收入，但有時還要以一定的草地耕地占用、資源破壞和生態環境污染為代價。隨著時間的推移，礦產資源開采難度增加、開發成本上升。甚至會出現礦產資源枯竭的現象，這些礦產資源開發企業就要大大萎縮或者干脆撤離。這樣農村牧區未來的發展也確實有點令人擔憂。農村牧區勞動密集型的中小企業缺乏資金、技術等方面的支持，再加上國際金融危機的負面影響等，其生存與發展的境況相當艱難。牧區畜產品加工業、牧業產業化的龍頭企業發展不足。大量畜產品不能就地加工、轉化。牧區畜產品主要的交易市場及價格形成過程中的主導者一般都在牧區的區域之外、離原產地很遠，牧民討價還價的能力十分微弱，一般處在被動的價格接受者和利益受損者的地位。

近年來，農村牧區市(盟)的首府城市、縣(旗)政府所在地的城鎮，拓展比較迅速，其城市范圍擴大，城市人口特別是流動人口增加，城市基礎設施建設加強、市容市貌改善。然而，由于諸多因素的影響，如合并鄉鎮(蘇木)、集中辦學等，使得農村牧區的部分小城鎮出現了萎縮、甚至荒蕪的現象；這些小城鎮機關搬走、學校停辦、人口流失，一些服務行業也十分蕭條。而這些小城鎮往往又是實現城鄉統籌、發展社會主義新農村新牧區的主要建設點等，其發展不良，不僅制約著農村牧區城市化的整體推進，也使得城鄉統籌的連接點、新農村新牧區建設的支撐點和著力點不太穩固。

近年來。由于“盟改市”、“縣改市”、“鄉改鎮”等行政區劃的調整，導致了城鎮人口比重的增加：但這樣的“城鎮化”目前來說還是低水平的，公共設施、服務機構、人員素質、經濟發展等方面都是相對滯后的，對農村牧區產業調整、經濟發展的帶動能力，對農牧業剩余勞動力的吸納能力均不強。

(二)農村牧區的社會發育度較低，農牧業的傳統性及粗放性還非常明顯

內蒙古農牧民文化素質較低，具有一定技術、技能的人才嚴重短缺，在一定程度上阻礙了新農村新牧區建設和現代農牧業的發展。據內蒙古第一次農牧業普查資料，內蒙古主要從事農業的人口中不識字或識字很少的1407535人、占19％。小學文化程度3078485人、占41.54％，初中文化程度2547881人、占34.37％。其余高中文化層次的人也大部分集中在城鎮，真正到基層從事農牧業等生產經營的寥寥無幾。據內蒙古第二次農牧業普查資料，到2006年底，內蒙古農牧民家庭勞動力中文盲的比例高達7.4％，小學文化程度者占33％，初中文化程度者占49％，高中文化程度者占10％，大專以上文化程度者不足1％，文盲和小學文化程度的比重明顯高于發達省區。

內蒙古農牧業的科技貢獻率緩慢爬升，由“八五”期末的34％逐漸增加到“九五”期末的39％，又增加到“十五”期末41％左右，2008年達到45.41％；然而。我國“十五”期末的農業科技進步貢獻率達到48％以上，特別是發達國家的農業科技進步貢獻率已經升到了60％-80％的水平，相比之下，內蒙古農牧業的科技進步水平還比較落后。

在內蒙古的農牧業機械設備中，20馬力以下的拖拉機占拖拉機總數的76％，且40％多的拖拉機超期服役，玉米的機收面積只有5％左右：全區74％的農田沒有灌溉條件，灌溉飼草料地面積僅占可利用草原面積的0.4％，設施農業面積占種植業面積的不到l％：一些作物品種已經推廣使用了20多年，變雜退化現象非常嚴重，卻還沒有有效的提純復壯和更新。

由于內蒙古農牧業的科技水平等相對低下，農牧業自然資源與生態環境不斷惡化的勢頭還沒有得到有效的遏制，所以農產品的單位面積產量不高。2006年，谷物單位面積產量，全國為5322公斤／公頃、內蒙古為4980公斤／公頃，內蒙古比全國低342公斤。2007年，內蒙古糧食畝產量504斤，比全國平均畝產低20％以上。內蒙古主要農產品的質量也較低，玉米含油、賴氨酸、蛋白質不高，花色品種欠豐富：小麥出粉率僅為60％上下，而全國平均水平為85％左右。

(三)農村牧區生態環境惡化，自然災害加劇

內蒙古地區屬于溫帶大陸性氣候，太陽輻射強烈，降水量稀少，蒸發量和干燥度大，土地大部分為沙性質地等，這些客觀因素導致了農村牧區生態環境的脆弱。農村牧區本身又是旱災、白災、黑災、沙塵暴等自然災害多發區，尤其是近年來生態環境嚴重惡化特別是草原退化沙化促使了這些災害的頻繁發生。形成了惡性循環。內蒙古的生態環境問題，主要是草地、耕地、林地的退化沙化與水土流失也就是所謂的荒漠化問題。內蒙古沙漠化面積大約7.34億畝，水土流失面積2.79億畝左右、居全國之首，全區草場、農田、林地等潛在沙化面積占全國潛在沙化土地面積的76％。內蒙古橫跨中國的西、中、東部，緊靠華北、京津、東北等地區，其沙漠化、水土流失等，借助風力、水力可迅速地、直接地蔓延上述地區，特別是威脅首都北京的生態安全。自然生態環境的惡化在一定程度上也導致了自然災害的加劇，如農作物成災面積，自然災害帶來的經濟損失等都呈逐漸加大的態勢。

(四)農牧民收入與全國水平的差距較大，牧民收入開始低于農民收入

內蒙古農牧民人均純收入與全國農民人均純收入相比還有較大的差距。2005年，我區農牧民人均純收人為2989元、全國農民人均純收入為3255元，我區比全國低266元；2007年，我區為3953元、全國為4140元，我區比全國低187元；2009年，我區為4938元、全國為5t53元，我區比全國還低215元。2009年，內蒙古農牧民人均純收入的絕對量排在全國31個省(自治區、直轄市)的第15位，其比上年的增長率排在全國31個省(自治區、直轄市)的第30位。

近年來，與農民相比，牧民人均收入的增長速度相對較慢，特別是人均收人的絕對額牧民也開始低于農民。內蒙古2003-2007年，牧民人均收入的年均增長速度要比農民低近一個百分點。內蒙古農牧業經營管理站的統計數據顯示，2006年牧民人均收入低于農民人均收入98.4元，2007年牧民人均收入低于農民人均收入124.6元，2008年牧民人均收人低于農民人均收入159.7元。而牧民必要的生產生活支出大大高于農民，如內蒙古2007年牧民人均消費支出要比農民高出2500多元。牧民的收入低于農民，剛性的支出卻高于農民，這樣牧民生活及生產水平的提高就顯然不如農民快了。

(五)農作物播種面積擴大，糧食總產量增加，但糧食內部結構不合理

2007年，內蒙古農作物種植面積642.7萬公頃，比上年增加12.98萬公頃：其中，糧食作物種植面積462.75萬公頃，比上年增加16.56萬公頃。2007年，內蒙古糧食總產量1750萬噸，比上年增長2.6％。然而，內蒙古的糧食內部結構不合理，在其2007年1750萬噸的糧食總產量中，“粗糧”占85.8％、特別是玉米占64.1％，小麥、水稻僅占14.2％：這就使玉米、粗雜糧等嚴重過剩，小麥、水稻等的缺口增大，糧食供給的結構性矛盾加劇。

2008年，內蒙古農作物種植面積686.08萬公頃，比上年增加9.93萬公頃：其中，糧食作物種植面積525.45萬公頃，比上年增加15.27萬公頃。2008年。內蒙古糧食總產量首次達到2130.23萬噸，比上年增長17.6％；其中，玉米、大豆和薯類產量分別增長21.5％、23.8％和26.4％。需要特別關注的是，2008年內蒙古小麥的產量為154萬噸、比上年下降了12.5％，稻谷的產量為70.5萬噸、比上年下降了13.4％，小麥和稻谷產量下降的幅度都很大；說明在一定程度上糧食總產量的增長主要是“粗糧”增多了，而“細糧”反而減少了：為了滿足消費的需求，我區小麥和大米的購人量要相應地增加。

2009年，全區糧食播種面積8137萬畝。比上年增加255萬畝：其中玉米播種面積比上年增加了4％左右。2009年，內蒙古糧食總產量1981.70萬噸，比上年下降7.0％。內蒙古糧食總產量，“九五”時期年均增長3.3％，“十五”時期年均增長6.0％：其中，玉米產量“九五”時期年均增長4.0％、“十五”時期年均增長11.1％，而小麥產量“九五”時期年均下降7.1％、“十五”時期年均下降4.6％。說明“九五”、“十五”和“十一五”的頭幾年，內蒙古的糧食結構“粗糧”化的趨勢非常明顯。

(六)牲畜頭數基本保持穩定，但畜群結構和個別畜產品產量等變幅較大

2007年，牧業年度全區牲畜存欄10952.03萬頭(只)，比上年同期下降0.9％：內蒙古肉類總產量201.8萬噸，比上年增長4％；牛奶產量950.9萬噸，山羊絨產量6746噸。2003-2007年五年間，內蒙古牧業年度牲畜存欄穩定在1億頭(只)左右。

2008年，內蒙古牧業年度牲畜存欄10677.2萬頭(只)，比上年下降1.6％；其中大牲畜存欄達到1063.8萬頭，比上年增長3.0％。而羊的存欄為8442.9萬只，比上年下降了3.8％。全區肉類總產量219.37萬噸，比上年增長6.3％：牛肉產量43.1萬噸，增長6.1％；羊肉產量84.8萬噸，增長4.9％。2008年內蒙古部分畜產品產量增速回落的幅度較大，如牛奶等；特別是小畜羊下降的幅度較大，需要引起注意。

2009年，內蒙古牧業年度牲畜存欄10858.5萬頭(只)，比上年增長1.7％；連續7年穩定在1億頭(只)以上。全區肉類總產量231.06萬噸，比上年增長5.3％；山羊絨產量7421.00噸，比上年下降2.9％：牛奶產量884.57萬噸，比上年下降5.4％。牛奶、山羊絨等畜產品產量的較大幅度下降，說明“三聚氰胺”的產品質量安全事件以及羊絨制品銷售的低迷等，對找區奶牛養殖業、山羊養殖業的影響是很大的。

二、對策建議

(一)優化農牧業產業結構。因地制宜地發展農村牧區生態產業

雖然內蒙古的農牧業(第一產業)有了長足的發展，但還沒有真正擺脫傳統農業的“粗放型”與石油農業的“掠奪式”。為了農牧業產量與產值的增長，往往就要過渡墾殖、掠奪式利用農牧業資源；這樣，土地沙化、水土流失加劇。土壤肥力下降，局部的化肥、農藥、農膜等污染出現，農牧業自然資源與生態環境遭受破壞，農牧業經濟發展也受到制約，造成了農牧業生態與經濟的惡性循環。為了打破這樣的惡性循環圈，當務之急就是大力發展生態農牧業，轉變農牧業生產經營方式，研究、應用生態技術體系，示范、推廣適宜地域特征的生態農牧業發展模式，逐步實現農牧業生態經濟系統結構合理、功能高效、良性循環。

內蒙古農業產業結構的調整應把林草業的發展放在重要地位。這既是加強生態建設，防治沙漠化、水土流失，保護、改善生態環境，美化投資環境，吸引中外客商的需要；也是發展生態農業、綠色產業。生產高標準的綠色產品、有機產品的需要：對畜牧業發展所面臨的草料不足，也有一定的彌補作用。林草業的發展要與退耕還林還草、退牧還草、“三北”防護林、京津周邊地區沙源治理等國家、自治區的主要生態建設保護工程有機結合，以發展保護性的林草業為基礎，同時兼顧商品性林業、草業的發展。

農牧業的競爭力主要立足于其產品的競爭能力，因而調整優化農畜產品結構至關重要。現代農畜產品的競爭力主要表現在農畜產品的質量與安全性高、符合國際公認的標準、適應公眾的消費時尚與潮流，以及農畜產品的生產成本低廉、花色品種多、精深加工產品多等。當前最受消費者青睞、最有市場競爭力的農畜產品主要是綠色食品、有機食品、非轉基因食品等。內蒙古符合生產綠色食品、有機食品等無污染、安全、優質營養類食品的基本條件的地域很多，只要生產過程與加工、運輸、包裝、儲藏等按照規范的要求進行，完全可以生產出符合國際標準的高質量產品。

(二)重視農村牧區的減災、防災工作。實現預災(預警)、防災、避災、治災的有機結合

近年來農村牧區干旱、沙塵暴等自然災害的發生日趨頻繁，給農村牧區經濟的發展造成了嚴重的影響。建立有效的自然災害防御系統，對農村牧區減災防災、農牧業生產具有重要的意義。自然災害防御系統主要包括：農村牧區自然災害發生規律、災害性程度以及減、防災技術等的研究體系；農村牧區自然災害的預警體系：農村牧區防災、避災、治災的網絡體系等。

加強農村牧區災害管理機構建設，調整農村牧區生產結構與模式，規范人們的活動方式及活動的強度，以減少人為因素誘發、加重的自然災害，減少未來災害的發生頻率。另外，積極借鑒發達國家及我國在農業保險實踐方面的經驗。探索適宜我區農村牧區規避農牧業風險的有效措施，建立、健全農牧業自然災害保險制度，增強農牧業抵御自然災害的能力，解除農牧業發展的后顧之憂，并使其成為保障農牧民增收收入的重要手段。

(三)加快傳統農牧業向現代農牧業過渡的步伐，全面開展社會主義新農村新牧區的建設

首先，進一步加強農田與草牧場水利基本建設，積極推廣良種培育、高效栽培等適用技術，推進農牧業機械化作業，促進土地草牧場的科學合理流轉，大力發展綠色農牧業、生態農牧業、低碳農牧業，從而有效改善農村牧區尤其是農牧業發展的硬條件與軟環境，提高農牧業的集約化、規模化、標準化、綠色化等水平，加快農牧業發展方式的根本轉變。第二，有效實施種植業和畜牧業高產創建工程，建設糧油高產示范田，建設肉牛、肉羊、山羊、奶牛、生豬等的高產示范基地及其標準化養殖小區，在提高糧食單產和改良牲畜個體品質等方面很下功夫。從而大幅度提高農牧業綜合生產能力，發展高產、優質、高效、安全的農牧業。第三，內蒙古要做精第一產業，發展集約化、現代化的農牧業，就必須有發達的農牧業服務業、完備的農村牧區社會化服務體系作為前提與基礎來支撐：大力發展現代農牧業服務業，建立產前、產中、產后成龍配套的農牧業社會化服務體系，優化整合現有資源，建立完善適合我區特點。的農牧業科技創新與推廣體系、農村牧區新型流通與農畜產品市場體系，還要建立健全防疫、安全和質量監管等的體系，從而有效地提高農牧業的技術化水平、標準化水準及其由服務紐帶連接而成的農牧業規模化優勢。第四，要在確定主導產業、規劃區域布局、依靠龍頭帶動、發展規模經營等的基礎上，加快形成市場牽引龍頭、龍頭帶動基地、基地包容農牧戶的農牧業產業化拓展新格局，要有效推進龍頭企業向大型化、集群化、加盟型方向發展，建設一批集中連片的農畜產品生產基地，培育一批各具特色的專業蘇木鄉鎮，創建一批具有地理標識的自主品牌，不斷完善“企業+基地+農牧戶”的農牧業產業化模式，從而促進農牧業及其加工業又好又快發展，提高農牧民的收入水平。

扎實穩步地推進社會主義新農村新牧區的建設。堅持“多予、少取、放活”的方針，各級政府要加大對農牧業和農村牧區投入的力度，擴大公共財政覆蓋農村牧區的范圍，強化政府對農村牧區的公共服務，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。建立工業反哺農牧業、城市支持農村牧區的長效機制，搞好鄉村建設規劃，節約和集約使用土地。新農村建設的五大要求與目標是：“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。”那么，新牧區建設的目標與要求是什么呢?根據草原牧區的自然生態和社會經濟特點，我們認為新牧區建設的主要目標應該是：生態改善、生產發展、生活寬裕、家園美好、社會和諧。要實現這樣的目標，須做多方面的、長期的、艱苦細致的工作。其中發展牧區生態型產業、建立草原生態補償制度等是重要的工作內容與任務。

(作者系內蒙古社會科學院牧區發展研究所所長、研究員)