政府規模與國民福利增長:一個研究綜述

一、引言

市場和政府各占多少的問題和經濟學一樣古老，因此，政府規模對經濟與社會的影響一直是備受關注的話題。由于對發展認識的不同，政府規模研究經歷三個主要階段的變化。從庇古時期的“守夜人”的政府，到凱恩斯主義時期的全能政府，再到公共選擇理論的適度規模政府。政府規模的研究首先經歷了研究政府規模大小及其理論解釋階段和適度政府規模研究階段。雖然研究的內容有一定的區別，但這兩個階段政府規模的研究有一個顯著的特點，就是所關注的最終目的都是經濟增長。

新古典主義理論從需求和供給方面來解釋政府規模的擴大問題。政府規模的擴大是由于糾正市場失靈和社會對公共產品和服務的需求，因此政府規模擴大對經濟和社會產生積極影響。公共選擇理論認為，政府規模的擴張尤其是投資的擴張會對其他部門產生擠出效應。政府選擇過度參與和監管經濟，損害經濟增長和公民生活質量。但是這些理論只解釋了政府規模如何影響經濟和社會，卻解釋不了政府規模大小也好、適度也罷。這種調整最終要達到的目標應該是什么。

依據生態經濟學的觀點，經濟增長是有限的，而質量的改善是無限的。經濟發展的最終目的是人的發展和國民生活質量的改善，那么政府規模的大小就應該與國民福利的增長聯系起來。因此，新的階段政府規模的研究應實現轉型，不僅僅限于研究政府規模與經濟增長的關系。

國內對這一問題的研究主要集中在政府規模對經濟增長的作用方面。但是政府作為社會福利的主要推動者，政府規模的擴大應該與社會福利的增長密切相關，即評價政府工作的好壞應該是看社會福利的改善，而不是看GDP的增長。因此，有關政府規模的研究應實現面向福利增長的轉型。

基于這些認識，本文深入研究了國內外有關政府規模研究的相關文獻，并依據政府規模研究的理論解釋將其分為三個階段，提出新階段政府規模的研究應該，向注重福利提高轉型。并論述研究轉型的理論根據和意義。

二、政府規模研究的演進

(一)政府規模的概念及界定

廣義的政府規模指以職能和權力配置為基礎，按一定組織原則建構的政府各個組成部分的總和。政府規模包括內在規模和外在規模。內在規模指政府職能和行政權力的范圍及結構，即職能規模和權力規模。外在規模是指政府機構設置、人員配置的數量、結構以及行政成本消耗的數量，即機構規模、人員規模和費用規模。”

政府規模對經濟與社會影響的主要方面。表現在政府所掌握和調控的經濟資源的規模和大小。國際上的研究主要采用政府總支出或各項目支出占GDP的比例作為衡量政府規模的指標。

(二)政府規模與經濟增長：轉型前的政府規模研究及理論解釋

考察國內外相關的文獻，根據其依據的理論，政府規模研究可分為三個階段或層次。

第一階段，對政府規模大小的研究和解釋。早期對政府規模的研究主要側重于研究政府規模的變化及探討背后的理論解釋。主要結論為隨著時間的推移政府規模逐漸增大。德國經濟學家阿道夫，瓦格納注意到一個經驗規律，隨著經濟的發展政府部門逐漸增大，即瓦格納法則(Wagner's Law)。鮑莫爾(Baumol)則推測，由于政府部門生產率低于其他部門，隨著時間的推移政府部門的產出成本將大于其他部門，而社會對公共產品和服務的需求價格無彈性，意味著隨著需求的增長。只能以政府規模的擴大來滿足，即所謂的鮑莫爾成本。

研究者依據新古典主義理論，從需求和供給方面來解釋政府規模的擴大問題。大多數認為政府規模的擴大是需求導致的。一方面由于要糾正市場失靈。要求公共部門進行干預：另一方面隨著收入的增長，社會對公共產品和服務的需求也增長，因此政府規模擴大對經濟和社會產生積極影響。Kauand Rubin認為政府規模的擴大是由于供給增加。因為技術進步使納稅經濟活動增多及稅收成本降低，從而使政府收入增加及勞動力供給增加，如果需求不變，則政府規模隨著時間的推移而增大。

在實踐上，現代政府早已擺脫庇古時期政府“守夜人”的角色，凱恩斯的大政府論在20世紀30年代金融危機之后備受推崇。總之，對于政府規模大小的爭論永遠不會停止，當經濟高速增長。市場運行良好，人們就希望政府退回“守夜人”的角色。管得越少越好：而每當經濟危機襲來，人們又很自然地期望政府充當“救市者”。

第二階段，經濟增長的適度政府規模研究。雖然公共選擇理論同樣很好地解釋了政府規模擴大的原因，例如公共選擇理論認為利益集團、官僚體制和財政幻覺導致了政府規模的增長。但公共選擇理論對政府規模研究的最大貢獻是指出政府過度參與和監管經濟會損害經濟增長。公共選擇理論指出政府中的官僚也是經濟人。是效用最大化的追求者。官員函數中包含的變量包括薪酬、所在機構及人員規模、權利及地位等，這些變量與政府預算成正相關。因此，追求政府預算最大化是官員的目標。這種官員追求個人效用最大化的行為導致了“政府失靈”，從而使經濟和社會福利惡化。公共選擇理論主張限制政府的干預，反對凱恩斯主義。Borcherdingand Lee認為，政府規模的擴張尤其是投資的擴張會對其他部門產生擠出效應。政府規模的研究轉到關注經濟增長的適度政府規模階段。

Ram、Rubinson和Kormendi and Meguire總結出政府規模和經濟增長存在正相關關系，擴大致府的規模將促進經濟增長。而Landau和Barro的研究認為。政府規模擴大會降低人均收入，不利于經濟增長。Folster andHenrekson發現，政府規模和經濟增長存在負相關的關系，過度擴大政府的規模會造成私人投資的擠出效應進而影響經濟增長。

對于上述結果的不一致，一些學者發現政府規模和經濟增長之間的關系并非只是單調的關系。Grossman從理論和實證兩方面分析和證明了政府規模與經濟增長存在一種非線性關系。Armey證明并用曲線表達政府規模和經濟增長之間的關系，稱阿米曲線。而更進一步，Vedder and Gallaway、Pe，den等還證明了政府規模對經濟增長存在最佳規模。

國內有關政府規模的研究并不多，而且主要側重于研究政府規模與經濟增長的關系。這與經濟增長理論仍然占主導地位是分不開的。馬栓友、李國柱、馬樹才和劉方等學者以政府支出占GDP的比例為政府規模指標，研究并估計了我國相對于經濟增長的最優政府規模水平，得出大致相近的結果。

三、從經濟增長到生活質量：政府規模研究的福利轉型

在新古典增長理論占主導的情況下，對政府的評價是根據GDP和GDP的增長來判斷的。但在發展已經定義為人的發展和福利提高的情況下，政府作為社會福利的主要推動者，政府規模的大小就應該與國民福利的增長聯系起來。國際國內的研究者已經從實證上做出了嘗試。

第三階段：政府規模與福利關系的研究。近兩年，國際上關于政府規模研究的新動向是學者們開始關注政府規模與生活質量的關系。美國學者Antony Davies研究了政府規模對福利的影響。使用政府消費支出和政府投資支出分別占GDP的比例作為政府規模指標，以聯合國開發計劃署的人類發展指數(HDI)作為衡量社會福利的指標，利用154個國家的面板數據進行實證研究得出結論，相對于以HDI表征的社會福利，存在最優政府規模。發達國家DHI最大化的政府消費支出占GDP的比例為17％，政府投資支出占GDP比例為13％。總的最佳規模為30％。而發展中國家政府消費支出占GDP的比例與HDI正相關，政府投資支出占GDP的比例只有達到40％以后才對HDI有促進作用。

Christian Bi·rnskov等人采用世界價值觀調查(World Values Survey，WVS)中生活滿意度作為福利指標，用政府總消費支出占GDP的比例作為政府規模指標。實證分析74個國家的政府規模是否有利于或不利于生活滿意度。研究結果表明，生活滿意度隨著政府總消費支出的增長而下降。

國內有關政府規模與福利關系的研究，劉長生等首次研究政府支出規模與社會福利的關系。作者構建了社會福利指數，以政府總支出占GDP的比重作為政府規模指標，進行相關性分析和最優規模估計，估計出我國最優政府總支出規模為39.21％。潘雷馳對政府支出的增長率和HDI兩個時間序列進行分析，得出政府支出增長率的變動對人類發展指數變動的影響不顯著。這些研究雖然使用的指標與國際上的研究相似，但沒有進行深入的理論分析，因此，值得在此基礎上做進一步深入系統的研究，為我國政府規模與福利關系研究提供更全面的實證結果和理論基礎。

四、政府規模研究福利轉型的理論根據

(一)生態經濟學是政府規模福利轉型的理論基礎

新古典理論從需求或供給方面可以解釋政府規模擴大的原因，公共選擇也可以說明過度的政府規模會對其他經濟產生擠出效應，從而影響經濟增長。但是這些理論只解釋了政府規模如何和為什么會影響經濟、社會，卻解釋不了政府掌握和調控經濟資源的最終目的是什么：政府規模大小也好、適度也罷。這種調整最終要達到的目標是什么。新崛起的生態經濟學，作為對傳統經濟學的反思，在經濟發展的目的和政府調控目標上可以解釋上述問題。

1 新古典理論及傳統增長理論是建立在以下兩個主要假設基礎上的，但是這些假設遇到了挑戰

假設一：經濟增長可以持續地帶來福利增長。

假設二：福利的提高需要加強政府干預和擴大政府規模，以便糾正市場失靈。

第一，許多研究證明經濟增長并不能帶來福利的持續增長。Manfred Max-Neef提出“門檻假說”，即“在每一個國家似乎存在一個階段，在這個階段經濟增長帶來生活質量的改進到達一個點，即門檻點，超過這個點，如果更多的經濟增長，生活質量可能下降。”之后，生態經濟學家的研究證明了經濟增長存在福利門檻，超過這個門檻經濟增長不再導致福利增長。

為了克服GDP作為福利測量的不足，Daly and Cobb提出了可持續經濟福利指數(Index 0f SustainabIe EconomicWelfare，ISEW)，Cobb又提出真實進步指標(GenuineProgress Indicator，GPll作為GNP替代指標來測量福利，發現美國從20世紀70年代開始GNP持續增長但ISEW開始下降。之后ISEW被應用到英國、荷蘭、澳大利亞和意大利等國。計算不同國家的ISEW發現，ISEW隨著GDP的增長會達到某一點，超過這點ISEW的增長出現停滯甚至下降。原因是經濟增長引起的環境和社會問題使得經濟增長創造的財富沒有全部轉化為福利，并在一定程度上損害了福利。生態經濟學家將這種現象成為經濟增長的福利門檻。這些研究顯示經濟增長不一定可以持續地帶來福利增長，至少在發達國家是這樣。

第二，相對于福利的提高，并非政府規模越大越好，最新研究顯示存在福利增長的適度政府規模。前面介紹的Antony Davies的研究結論，即相對于以HDI表征的社會福利，存在最優政府規模。Biornskov等的結論是，生活滿意度隨著政府總消費支出的增長而下降。這些結論構成了對假設二的挑戰。

2 生態經濟學可以很好地解釋評價政府的標準是什么

1977年赫爾曼·E·戴利fHerman E.Daiy)發表了《穩態經濟學》，重新將經濟和物質世界聯系起來。在《穩態經濟學》及之后的著作中。戴利反駁了傳統經濟理論將經濟過程與能量和物質資源脫離開來，提出了為古典經濟學家所不熟悉，但被新古典經濟學家和主流經濟學家完全排斥的概念：增長的極限。戴利指出，經濟理論和實踐遵循熱力學第二定律(熵定律)，用熵定律可以解釋經濟過程。所有的經濟活動都是將潛在的、有用的能量和物質轉化為這樣那樣的商品，商品經過一定的時間被用光或損壞最終被拋棄。因此。所有的商品是將低熵的資源轉化為高熵廢物的中間物。由于地球本身不能增長和以不變的比率接受太陽能。所以。以無限制地將能量和物質輸入經濟過程。無限制地向環境輸出廢物為特征的無限經濟增長是難以為繼的。那么，政府一味追求經濟增長雖然在一定階段、一定程度可以解決發展中的問題，最終仍然缺乏根據。政府作為社會福利的主要推動者，其規模的調整應該以福利最大化為目標，即評價政府應該使用福利標準，而不是GDP或GDP的增長。

(二)生態經濟學對福利衡量的反思是政府規模福利轉型的推動力量

自從庇古區分了經濟福利和非經濟福利的概念，指出非經濟福利是不可測量的，經濟福利是福利中能夠用貨幣加以量度的部分，國民收入(GDP或GNP)就一直是福利的代名詞，

但是，GDP作為福利測量存在許多不足(Costanza)。生態學家對如何更好地測量福利進行了許多探索。Dalv和Cobb等先后提出了可持續經濟福利指數ISEW和真實進步指標GPI。Pearce和Atkinson提出了真實儲蓄GS(Genuine Say-ings)的概念。

阿馬蒂亞·森發展了福利經濟學，認為人的福利主要取決于人獲取福利的能力。人獲取福利的能力與健康、知識和收入密切相關。聯合國開發計劃署1990年發布人類發展指數(HDI)作為衡量福利的新指標與阿馬蒂亞，森的貢獻分不開。阿馬蒂亞·森認為，HDI是廣泛認可的用于比較國際之間福利的指標。

從福利研究的進展可以看出，經濟增長不能等同于福利，而且僅靠經濟增長單一手段也不能持續地推進福利增長。那么，政府規模研究僅僅考慮經濟增長是不夠的，政府規模的研究應該實現福利轉型。經濟發展的最終目的是人的發展和國民生活質量的改善，政府作為社會福利的主要推動者，其調控經濟資源的最終目的應該有利于國民福利的提高。

五、結論

政府規模的研究在實踐中的演進，既反映著對發展的認識從經濟增長到人的發展和福利提高的轉變，也反映著各階段占主導地位的經濟學理論的發展和轉變。我國政府規模的研究同樣應該反映這樣的變化。但是，發達國家在物質資本基本滿足的情況下，關注更多的是目的和規模的問題，而發展中國家的情況有很大的不同。由于不同的政治、經濟背景，不能以發達國家的邏輯來看待發展中國家的情況而不考慮發展中國家的特殊性。對于我國政府規模的本質和現象的研究，還不能簡單地套用發達國家的邏輯與方法，更不能將它們進行簡單的類比。

(作者單位：同濟大學經濟與管理學院)