對我國高原地區扶貧工作的思考

一、我國高原地區的主要貧困特征

高原是我國國土面積構成的主要空間地理形態之一。我國的高原地區主要集中分布在四大區域。即青藏高原、內蒙古高原，黃土高原和云貴高原。目前，我國的絕對貧困人口主要集中在高原地區，這一地區的貧困人口除了具有一般貧困地區人口出生率高、人均收人水平低、勞動力素質差等特點之外，最主要的特征是大多自然條件惡劣、自然資源匱乏，貧困的發生與惡劣的生態環境具有高度的相關性。例如，青藏高原由于海拔過高，氣候寒冷，水源極度缺乏，且地域偏遠，交通極為不便，有近40個國家級貧困縣。蒙古高原草原退化和土地沙化的問題非常突出，以干旱和風沙災害最為嚴重。這一地區約有60個國家級貧困縣。黃土高原由于地形破碎，溝壑縱橫，土質疏松，氣候干旱，水土流失嚴重，這一地區包括130多個國家級貧困縣。同時，由于大自然天然賦予的地形地貌條件不易改變，高原地區貧困問題的解決不可能在短期內完成，還具有長期性特征，減貧工作更需要持續而長久的努力。

同時。高原地區自然條件嚴酷、生態十分脆弱、自然災害頻發、少數民族聚集、經濟社會發展滯后的總體特征也集中體現在貧困程度深、扶貧能力差、脫貧難度大、返貧率高等方面。

(一)貧困程度深

高原地區是典型的生態脆弱區，更是集中連片貧困地區，惡劣的自然條件導致這一地區貧困人口數量眾多，遠遠高于全國的平均水平，特別是貧困人口中絕對貧困人口眾多，還有相當數量貧困人口沒有解決溫飽問題，已經解決溫飽的大多處于低收入水平，生存條件十分艱苦。生活水平極其低下，溫飽成果尚未鞏固，教育、衛生等公共設施配備空缺，整體貧困程度嚴重。

(二)扶貧能力差

高原地區惡劣的自然環境導致地區經濟發展水平低，自身扶貧供給能力差。這類地區經濟結構一般以農牧業為主，產業結構單一，且人地矛盾往往比較突出，加之土地自然條件差，分散脊薄。產出率極低，穩產高產的基本農田(草場)少，水利灌溉程度低，公路覆蓋面窄、路況差，電力設施和電力供給不足，部分地區和群眾仍未擺脫靠天吃飯、靠天養畜的被動局面。同時。地方財政收支矛盾十分突出，沒有更多的資金投人基本建設。雖然在基礎設施建設、扶貧開發等方面得到了國家和省的重點傾斜，但相對于加快發展和建設的實際需要而言只是杯水車薪，經濟社會發展主動力較弱。

(三)脫貧難度大

高原地區的貧困問題和自然、地理、氣候、民族、宗教、邊境等諸多問題交織在一起，往往既敏感又復雜。例如，目前大多數少數民族貧困人口均居住在高原地區，這里邊遠閉塞，社會發育程度低，安全穩定壓力大，舊的思想觀念和習慣勢力仍嚴重，扶貧工作常常要充分考慮眾多因素影響，一般的扶貧措施往往難以奏效，脫貧難度很大。

(四)返貧率高

高原地區往往地處高寒邊遠地帶，由于生態環境的脆弱性，加之人為破壞和氣候變化影響，常常自然災害頻發。由于自然條件惡劣、氣候異常等導致的地質災害造成很大的人員和財產損失。因災返貧的比例很高。大災之年更高，而一旦已經脫貧的貧困人口重新返貧。再讓其脫貧，就需付出更大的成本。同時，由于自然條件惡劣，相應產業開發層次低。加工轉化率不高。人口素質較低，高原地區貧困人口往往增收渠道不寬，脫貧穩定性較差，也導致了較高的返貧率，削弱了扶貧效果。

二、我國高原地區扶貧工作的主要成就和問題

1949年以前的我國是一個經濟極其落后、貧困人口集中的國家，是世界上貧困發生率最高的幾個國家之一，新中國的建立為緩解貧困提供了最重要的政治制度基礎。改革開放以來，我國政府在全國范圍內實施了以解決貧困人口溫飽問題為主要目標的大規模扶貧開發行動，1994年，國務院頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確提出用7年左右的時間基本解決8000萬農村貧困人口的溫飽問題。2001年，國務院頒布實施《我國農村扶貧開發綱要(2001-2010)》，明確提出了低收入標準，并把整村推進、勞動力轉移培訓和產業化扶貧作為工作重點。此后，黨的十六大提出了統籌城鄉發展的方略，形成了集行業、區域和社會政策于一體的大扶貧格局。2008年，黨的十七屆三中全會明確提出，實行新的扶貧標準，對低收人人口全面實施扶貧政策，更標志著我國扶貧開發進入了一個新階段。新中國成立以來，特別是改革開放30年來，我國政府積極開展有組織、有計劃、大規模的扶貧開發使得高原地區的貧困狀況得到了極大改善，促使貧困人口不斷減少，各項社會事業得到長足發展，義務教育和公共醫療衛生等方面的指標已達到或接近全國平均水平，基礎設施和生態環境逐步改善，減貧事業取得了舉世矚目的成就。例如，就處于青藏高原的青海省而言，2001-2008年。中央共計向青海省投入扶貧項目資金52，09億元，通過政策支持、財政支持和項目支持三種方式對青海減貧事業進行了全力支持，提出了打破扶貧開發工作重點縣、貧困村界限，實行連片開發、綜合治理：考慮青海等省藏區地處高寒地區的特殊情況，適當放寬貧困界定標準；加大財政扶貧資金、以工代賑、信貸扶貧資金的投入；加大易地扶貧搬遷力度；加大“雨露計劃”實施力度，加強貧困農牧民實用技能培訓等一系列具體措施，直接促使青海省貧困人口從2000年底的197.6萬減少到2008年底的67.9萬，8年減少貧困人口130萬。而位于云貴高原的畢節地區的發展也同樣得益于國家扶貧政策。作為我國第一個以消除貧困、堅持可持續發展為突出特點的農村改革試驗區，畢節把握“開發扶貧、生態建設、人口控制”三大主題，完善基礎設施、發展特色產業、著力改善民生，推動試驗區從資源大區向經濟強區轉變、從石漠化嚴重地區向生態環境優美地區轉變、從人口大區向人力資源大區轉變、從欠開放地區向全方位開放地區轉變。30多年來，地區生產總值從23.4億元增加到464.2億元，貧困人口由312.2萬減少為40萬以下，取得了令人矚目的成績。

值得注意的是，雖然我國國民經濟連續多年較快增長和堅持不懈的扶貧開發使我國農村的貧困狀況得到很大改變，但我國的貧困現象始終存在，且完全消滅它的難度越來越大，特別是在地理偏僻、環境惡劣高原地區，存在大量絕對貧困人口，他們的生活與經濟發展主流相隔絕，缺乏維持基本生計所需的基本技能、資金和資源。在當前發展階段轉換和結構調整加快的雙重背景下，扶貧開發工作的任務還相當艱巨。

(一)高原地區貧困人口規模龐大，貧困程度依然很深

地理和自然條件直接影響地區經濟產出水平和生產率，對貧困的發生有重要影響。根據國家統計局貧困監測數據，我國農村絕對貧困人口的60％分布在西部地區，這其中，干旱缺水、土地瘠薄、自然條件惡劣的高原地區更是貧困的高發區。例如，青海的貧困發生率超過10％，內蒙古、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、新疆等7個省和自治區的貧困發生率在5％-10％之間。在這些地區，貧困人口的規模巨大，且現有的貧困人口大多屬于最不易于脫貧的人口，不僅面臨著收入不足等生存貧困問題，更面臨著貧困人口自身潛在能力低下等發展貧困問題，貧困程度很深。

(二)高原地區發展依然滯后，減貧的難度較大

與其他地區相比，高原地區的基本生產條件、社區基礎設施和社會服務、基礎產業建設等仍然存在巨大差距，還沒有從根本上擺脫生產力不發達的狀況，而越是綜合條件惡劣的地區，環境承載力越低，人口分布越加分散，基礎性設施和社會公共性服務越加缺乏，社會整體的對外抗壓能力也就越加脆弱，存在著“貧困的累積因果循環效應”，減貧難度非常大。同時，由于自然環境惡劣的情況在短期內難以通過人為因素得到根本性改變，生態環境由于氣候等因素變化仍呈惡化趨勢，經濟社會發展受自然條件影響大，一旦面臨突發性氣候和地質災害就容易反復，返貧率比較高，往往多次脫貧又多次返貧。區域整體脫貧成本相對較高，扶貧難度相對較大。

(三)高原地區的發展和扶貧政策體系還不夠健全，亟待進一步完善

貧困區域間的經濟社會條件差異極大，保證扶貧效果的長期穩定需要針對區域特點，努力改善經濟社會條件中那些容易誘發貧困的深層次因素。目前來看，我國還缺乏大面積戰勝高原地區貧困的成熟經驗，具有針對性的經濟社會發展和扶貧政策體系還沒有形成，符合高原地區特點的經濟社會發展與扶貧政策實施體系尚待完善。這都導致高原地區的發展和扶貧工作缺乏指導性和操作性，影響高原地區經濟社會發展和扶貧工作的效率和效果。

三、新時期開展高原地區扶貧工作的政策建議

新時期，我國經濟持續快速增長，國家經濟實力增加，已經進入全面建設小康社會時期，既有難得的機遇和有利條件，也面臨復雜的形勢和嚴峻的挑戰。與變化了的社會經濟情況相適應，我國高原地區的減貧戰略也需要進一步完善和發展。其主要思路應該是，按照科學發展觀和構建社會主義和諧社會的新要求，更加突出發展的主題，注重提高高原地區的區域發展能力和貧困人口的發展能力。加快貧困地區經濟和社會發展。

(一)形成符合高原地區特色的扶貧政策框架

在深入調研的基礎上，結合高原地區實際情況。統籌謀劃區域扶貧戰略，因地制宜地制定新的扶貧規劃，明確新時期高原地區扶貧開發的戰略任務、重點、步驟和措施，設計一個更加綜合性、長期性、有針對性的減貧政策框架，把高原地區綜合治理放在突出重要位置，使高原地區的減貧政策成為整個國家總體經濟政策的一個有機組成部分，成為國家減貧政策的重點。

(二)夯實高原地區發展基礎

切實加大扶貧開發投入力度，加強高原地區的公路建設、電網改造、引水工程等基礎設施建設、生態環境保護投入，提升高原地區的綜合發展水平。特別注重高原地區義務教育、公共衛生和基本醫療、社會保障、社會救助‘、促進就業、減少貧困、防災減災、公共安全、公共文化等領域的投入。夯實高原地區的發展基礎。

(三)提升高原地區的發展能力

依據高原地區自然生態條件，積極培育具有高原地區特色的優勢產業，支持高原地區扶貧龍頭企業發展，千方百計提高貧困人口的收入水平，同時努力拓寬高原地區貧困人口的就業渠道，積極推動高原地區貧困地區農村富余勞動力向非農產業轉移，推動極端惡劣自然條件貧困人口全面轉移。

(四)建立生態扶貧開發專項資金及生態補償機制

對于高原地區這類生態脆弱區，不管是進行各種資源的開發還是項目建設，對生態的保護都應放在首位。在生態移民、生態治理項目的前期規劃中要安排相當比重的扶貧資金，對一些高污染、高耗能企業在加大監管的同時，征收生態補償費或由國家通過財政轉移支付方式給予生態補償。同時警惕沿海發達地區的高耗能、高污染落后產業二次轉移。保護高原地區的生態環境。

(五)完善高原地區扶貧開發機制

繼續發揮政府在高原地區扶貧工作的中的主導作用，同時大規模地動員包括民間組織在內的社會資源參與扶貧工作，明確民間組織在扶貧中的地位、作用、組織原則和監督方式，給民間機構參與更多的扶貧工作的權利和靈活性，不斷健全政府主導、社會參與的扶貧開發機制。匯集各方力量，形成強大合力，共同促進高原地區的發展。

(作者單位：1 北京師范大學經濟與資源管理研究院)