淺析我國農民工工傷保險缺失問題

摘 要：農民工是我國在經濟社會轉型時期出現的一種特殊社會群體，是農業人口流向非農產業區加快城市化的必然結果，他們在我國城市經濟改革、城市建設中發揮著重要的作用。但我國原有的工傷保險僅僅覆蓋了城鎮企事業單位的公民，作為城鎮居民之外的邊緣群體，農民工卻不能享受工傷保險待遇。

關鍵詞：農民工工傷保險制度缺失

一、我國農民工工傷保險制度缺失的表現

（一）農民工工傷保險實際覆蓋率低下

目前農民工從事的職業，吸納最多的是建筑業和服務業，這些行業都屬于勞動密集型行業，職業風險較高。一些企業片面追求發展速度和利潤增長指標，忽視安全生產管理工作，企業的勞保措施不到位，工人缺乏基本的自我保護意識和技能，導致工傷事故頻頻發生。盡管國家和地方政府出臺了相關工傷保險法規，在沒有政策強制執行的情況下，農民工工傷保險覆蓋率低下；與此同時，流動性大，勞動關系確認難、時間長，工傷待遇索賠程序復雜等諸多問題也決定了農民工工傷保險實際覆蓋率低于名義覆蓋率。當前有兩種現象并存：一是農民工被納入工傷保險人數持續增長，2008年底達4942萬人，2009年底達5587萬人；二是農民工工傷保險覆蓋率依然低下，分別以2008年和2009年農民工數量為技術基數，2008年底僅為22%左右，2009年底也僅有24%的估計比率。

（二）農民工發生工傷事故后理賠困難

目前，各地實行的工傷事故賠償多屬一次性支付，以農民工聚集的中小私營企業的支付能力，一次性支付很可能成為一紙空文，農民工損失補償很難真正實現。如果采取定期賠償方式，雖然避免了一次性賠償的缺陷，但由于賠償時間持續長，用工企業未來的經濟條件與支付能力變數太大，若發生逃避債務或破產，農民工的賠償更是空談。

（三）農民工工傷保險缺乏預防——補償——康復三位一體的有效機制

我國工傷保險一直偏重農民工工傷補償待遇的處理，對預防和康復沒做出特別的要求，在工傷預防、職業康復上投入也很少。由于我國現行制度沒有就職業康復問題做出較為完善的規定，農民工一般發生工傷事故后也享受不到等同于城鎮職工的工傷補償待遇，根本就談不上職業康復。近年來，根據各地現行《農民工參加工傷保險暫行辦法》的相關規定，農民工享受的傷殘津貼、護理費都是按期支付到喪失領取條件為止，或者選擇一次性領取工傷保險待遇，支付后即終止工傷保險關系。這意味著即使農民工參加工傷保險也不可能終身享受免費醫療，必須承擔舊傷復發醫療費及生活護理費、職業病病情加重治療費等后續醫治費用。

（四）難以適應農民工用工的短期性和季節性

農民工一般不以建立相對穩定勞動關系為基本就業形式，很多情況下，農民工與用人單位沒有簽訂超過1年以上的固定期限的勞動合同。因此，根據《工傷保險條例》計算工傷保險待遇的基數就有一定困難。農民工勞動關系的短期性、季節性很難計算出12個月的平均工資，在農民工工傷待遇的發放上，傷殘津貼、供養親屬撫恤金和生活護理費等定期待遇一般按月發放，農民工及其供養親屬參考城市職工平均工資水平和生活費用指數客觀上存在制度障礙。

（五）工會維權組織“缺位”嚴重

目前我國這種制度安排和農民工思想文化意識的缺乏，使農民工在勞動關系中處于弱勢與被動地位。農民工在社會經濟矛盾對恃中，由于團結合作經驗不足很容易受控于企業一方。換言之，目前基層工會體制與機制的“缺位”導致經濟發展利益極大地偏向企業利益集團，農民工失去了接受勞動安全衛生教育培訓的權利，失去了合法工傷補償的權利，也就失去了獲得工傷保險全面保護的機會。

二、我國農民工工傷保險制度缺失的原因

（一）政府責任的缺失

政府直接決定工傷保險制度的形成和發展。從國家功能來看，制度供給是國家的基本功能之一。政府作為國家機關，是代理國家行使管理經濟社會等事務的機構，在現實中就表現為政府制定各種法規、制度和政策。因此，工傷保險制度作為社會制度的重要組成部分，只有在政府的推動和支持下才能得以形成和發展。綜觀世界各國工傷保險制度的建立和發展過程，我們會發現，沒有政府的加入和支持，現代工傷保險制度就不會出現，在工傷保險制度的發展過程中，政府也會依據自身的價值取向和經濟社會形勢對保障水平和制度結構進行調整。因此，從工傷保險制度的形成和發展來看，政府始終處于關鍵的環節，起著決定性的作用。在這方面，我國政府對農民工工傷保險問題的反應落后于農民工群體的發展，導致今天農民工群體數目雖然龐大卻處于弱勢地位，缺少工傷保險等制度的最基本保護，造成巨大的社會影響。

（二）農民工維權意識不強

農民工一般都是小學、初中文化水平，綜合素質普遍不高，一般只顧眼前短期利益，也就是薪酬。沒有長遠眼光，對參加工傷保險認識不到位，認為參加保險與否無關緊要。只要薪酬水平可以接受并且能夠按時發放就心滿意足了，自我保護和維護自身權益的意識不強。

（三）有法不依，執法不嚴

近年來，我國也出臺了一批安全生產法律法規，最有代表性的是《安全生產法》和《特大安全事故行政責任追究規定》，這些法律法規從名義上涵蓋了農民工勞動群體。如果嚴格執行，就不會出現成千上萬的工傷事故而企業置之不理的現象。從某種程度上講，這與安全生產監察部門的監督處罰力度不夠有很大的關系，而這又表現在監察人員不足、經費不足、手段落后、人員素質跟不上等方面，所以農民工的職業安全問題就很難進行有效地監督。

（四）農民工工傷保險中的監管責任缺失

工傷保險制度的良性運行，需要建立健全職業安全監控機制以保障工傷保險制度的高效切實運行。世界上絕大多數地區和國家都是由政府承擔著工傷保險的監督管理責任，而我國政府在農民工工傷保險工作中的監督管理職能不到位，導致用工單位侵害農民工利益的現象屢屢發生。我國安全監管人員的配備也不足，與其他發達國家(地區)的監察力量相去甚遠。現有各級監管機構中的人員大多數都不是專門從事安全監管的，專業水平和整體素質低下，沒有經過系統的篩選和專業的培訓，所以難以保證監管質量，嚴重影響了監管工作的效果。監管機關缺乏權威性，導致監察工作力度不夠。

三、進一步完善我國農民工工傷保險制度的政策建議

（一）建立符合農民工就業特點的工傷保險制度

建立相關法律，才是解決農民工工傷保險問題的根本途徑。只有將農民工享受工傷保險的權利納入法律之內，才能從根本上保障農民工的權益，強制企業主履行為農民工繳納工傷保險的義務。建議把建立符合農民工特點的工傷保險制度作為做好農民工工作的關鍵環節，加快推進。根據農民工特點，研究出臺針對農民工工傷保險的全國性制度。抓緊研究探索廣覆蓋的農民工工傷保險制度。有條件的地區可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工工傷保險體系。對建筑業等具有危險性特征行業的農民工，強制推行工傷保險制度，加強職業病防治和農民工健康服務。

（二）加大政策宣傳力度

客觀地說，農民工的合法工傷權益屢遭侵害，除了外部原因以外，農民工自身素質不高也是一個很重要的原因。因而，維護農民工合法工傷權益的一個重要方面，就是加強對農民工自身法律知識的補充。

首先，要加強對農民工的職業安全法制教育，即在農民工中進行《勞動法》、《職業病防治法》、《安全生產法》、《工傷保險條例》、《環境保護法》、《民法》、《刑法》等有關職業安全法規的普及教育，讓他們知法、懂法、守法、用法，學會運用法律武器維護自身的合法權益，減少因不懂法而產生的各種糾紛；其次，加強對農民工的職業技能培訓。據調查，農民工在上崗前大都未經過任何職業教育和訓練，這既影響到就業和酬金，又導致許多工傷事故的發生，給一些農民工造成了殘疾、死亡等無法彌補的損失。因此，建議政府定期舉辦免費的（或企業和政府按一定比例支付）面向農民工的知識和技能培訓。定期舉辦各種普法知識講座，向農民工發放各種關于勞動法的小冊子等增強農民工的法律意識。農民工輸出地和輸入地，應當積極創造條件確保轄區內的農民工能夠參加文化補習學校、夜校或者專業技能培訓班，用人單位更要出資聘請專家或技術熟練的工人進行針對性強的職業道德、勞動技能和勞動安全教育，最大限度地提高農民工的素質，增強農民工在市場經濟條件下的競爭能力。

另外，面向企業政府也要加大宣傳力度，積極營造參加工傷保險是利國利民的濃厚氛圍，強調企業為農民工繳納工傷保險費的必要性，增加其責任感。通過廣播、電視、報刊等媒體進行宣傳，做到家喻戶曉、人人皆知，切實解決用人單位在認識上的不足和觀念上的誤區，強化用人單位依法繳納工傷保險費的意識。工傷經辦機構工作人員要帶上政策宣傳資料深入工業園區上門做好宣傳服務，現場辦公為企業辦理參保登記繳費等相關事宜，提供優質的服務，保障農民工利益。

（三）強化勞動保護執法力度

第一，要加強執法。各地政府要加大對不及時交納工傷保險的企業處罰的力度。對那些想方設法逃避為農民工繳納工傷保險義務的企業，勞動保障部門要按國家的相關法律和政策，嚴格執行“未參加工傷保險的農民工發生工傷，由用人單位按照工傷保險規定的標準支付費用”的規定。

第二，政府要加大對企業及其高管的行政處罰力度。對侵犯農民工社會保障權益的，經行政主管部門兩次處理，企業沒有徹底改正的，行政主管部門可給予巨額罰款、勒令停業整頓、提請司法機關凍結企業銀行資金，直至吊銷營業執照，禁止企業主管人員在一定時間內獨立或合伙、合資開辦企業，或擔當企業高管。

第三，強化執法培訓，提高執法人員素質。監察執法人員的執法水平和行政管理綜合素質直接反映出勞動保障部門依法行政工作的開展成效。因此，在提高勞動保障執法監察隊伍硬件條件的同時，注重加強對全系統工作人員的法制宣傳和教育培訓工作，嚴格規范勞動保障執法行為，提高執法水平。特別是針對建立市、區縣、社區三級勞動保障監察體系的情況，進一步加強了對專職和兼職勞動監察人員資格管理、業務培訓和考核工作。

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