中小河流治理不足短板暴露

自1998年洪水后，我國在長江、珠江、淮河等大江大河都修建了堅(jiān)固的防洪設(shè)施，防洪能力明顯提升，我國大江大河及其主要支流的防洪工程體系框架基本形成，基本能防御主要江河常遇洪水。然而數(shù)量眾多、分布廣闊的中小河流治理總體滯后，許多中小河流主要是上世紀(jì)50年代至80年代通過群眾投入勞動(dòng)力進(jìn)行治理的，仍處于“大雨大災(zāi)、小雨小災(zāi)”的局面。近年來，中小河流洪水災(zāi)害造成的損失已成為我國洪澇災(zāi)害損失的主體。

今年入汛以來，珠江、長江、松花江等流域極端災(zāi)害性天氣事件頻發(fā)，降雨之多、強(qiáng)度之大、水情之猛、災(zāi)情之重、抗災(zāi)之急，為近年來罕見。截至8月上旬，一些流域干流部分重要河段和重要支流已同時(shí)發(fā)生或相繼發(fā)生超警戒以上洪水。

7月21日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署當(dāng)前防汛抗洪工作時(shí)指出:“雖然我們?cè)诖蠼蠛又卫砩先〉昧嗣黠@成效，但中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)低，小型水庫度汛難度大，山洪災(zāi)害防治薄弱，必須引起高度重視。”國家防總秘書長、水利部副部長劉寧在國務(wù)院新聞辦公室當(dāng)天舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，前期防汛抗洪工作，暴露了中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)低、圩垸堤防薄弱環(huán)節(jié)多、山洪災(zāi)害損失重、小型病險(xiǎn)水庫度汛難度大等問題。

值得關(guān)注的是，在今年汛期，中小河流治理不足的問題再度凸顯。就今年的洪水來看，大江大河安然無恙，而中小支流則險(xiǎn)情頻發(fā)，城市內(nèi)澇也給人們帶來不小困擾。

江河洪澇，既考驗(yàn)著我們的應(yīng)對(duì)能力，也暴露出江河治理中存在的一些薄弱環(huán)節(jié)。這些薄弱環(huán)節(jié)，就像一塊“短板”，制約著防汛抗洪整體綜合能力的提升，也是未來水利事業(yè)發(fā)展亟待解決的重點(diǎn)。

“小河流，大水災(zāi)”凸顯治理之弱

2010年6月上中旬，江西省撫州市全境連續(xù)遭受暴雨襲擊，撫河發(fā)生有記錄以來最大流量洪水。6月21日18時(shí)30分左右，撫州市臨川區(qū)唱?jiǎng)P堤靈山何家段決口，決口寬度60米，后逐漸擴(kuò)展到400米。10萬人受淹。在各方努力下，6月25日凌晨，唱?jiǎng)P堤決口開始封堵施工，3日后順利合龍。

7月11日，安徽省安慶桐城市遭受特大暴雨襲擊，長江支流大沙河干堤出現(xiàn)了多處坍塌潰破、漫堤潰破、涵閘出險(xiǎn)等大小險(xiǎn)情，4萬群眾生產(chǎn)、生活受到威脅，緊急轉(zhuǎn)移4200余人，24500軍民奮戰(zhàn)潰堤一線。最險(xiǎn)處的青草鎮(zhèn)攔河壩岸堤決口近200米，成為安徽省這輪防汛工作中出現(xiàn)的最大險(xiǎn)情之一。

同時(shí)，滁河、水陽江、西河等安徽省境內(nèi)長江流域16條中小河流超警戒水位，其中永安河、青通河、水陽江新河莊站一度超保證水位，大小險(xiǎn)情不斷增加。13日下午，由于秋浦河水位快速上升，加之個(gè)別堤段高度不足，池州市貴池區(qū)聯(lián)豐圩堤后出現(xiàn)散浸、管涌，經(jīng)過軍民奮力搶險(xiǎn)，險(xiǎn)情才得以控制。

不僅安徽告急，長時(shí)間的強(qiáng)降雨也造成湖北、湖南、江西、安徽等地發(fā)生多處險(xiǎn)情。據(jù)長江防總介紹，長江中下游干流水位持續(xù)上漲，多處超警戒水位:支流洪水不斷發(fā)生，湖泊、圩垸險(xiǎn)情不斷。隨著三峽水庫泄洪以及長江上游新一輪洪水，長江中下游各省市防洪壓力加大，防汛形勢(shì)更加緊張。

入汛以來，我國大江大河干堤沒有決口，大中型水庫沒有垮壩，證明九八大洪水后，我國在大江大河的治理上取得了初步成效。但江西撫州唱?jiǎng)P堤潰口、安徽桐城大沙河堤多處潰口，凸顯了中小河流治理嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有2/3的中小河流達(dá)不到規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，一般年份，中小河流洪澇災(zāi)害損失占全國的70%～80%，死亡人數(shù)占全國洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)的2/3，成為防汛抗洪工作的薄弱環(huán)節(jié)。多位受訪基層干群呼吁，在氣候更加復(fù)雜多變、災(zāi)害頻繁的新形勢(shì)下，國家應(yīng)擴(kuò)大江河治理范圍，將更多的中小河流和中小水庫列入除險(xiǎn)加固計(jì)劃，全面提升江河湖泊防汛能力，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

“潰堤是必然，不潰是偶然。”6月28日下午，江西撫州市臨BIN撫河河道堤防管理局原局長楊龍水表示，“即使唱?jiǎng)P不潰堤，其他地方也要決口”。在他看來，現(xiàn)在的唱?jiǎng)P堤已是“千瘡百孔”，即使這里(唱?jiǎng)P何家段)不決口，其他地方也要出問題。

唱?jiǎng)P堤位于江西省撫州市境內(nèi)，全長81.8公里，大堤分撫河河段和東鄉(xiāng)河河段，其中撫河河段47.5公里，東鄉(xiāng)河河段34.3公里。唱?jiǎng)P堤的建設(shè)、管理等皆由撫河管理局負(fù)責(zé)。

據(jù)楊龍水介紹，唱?jiǎng)P堤不僅是江西第二大河一撫河最重要的堤防，也是撫州市唯一保護(hù)耕地面積在10萬畝以上的圩堤。原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為八年一遇，1982年決堤后，撫河管理局對(duì)該堤進(jìn)行了大規(guī)模整治，將防洪標(biāo)準(zhǔn)提高為二十年一遇。

“1998年特大洪水后，國家加大了對(duì)河流的治理力度。在中央資金的資助下，唱?jiǎng)P堤共實(shí)施了6期除險(xiǎn)加固工程，其中，在他任職期間，負(fù)責(zé)實(shí)施了第5期和第6期唱?jiǎng)P堤除險(xiǎn)加固工程，但沒有對(duì)這次決堤的靈山何家段進(jìn)行除險(xiǎn)加固。”楊龍水說。

“決堤的唱?jiǎng)P堤段至少在6年內(nèi)沒有進(jìn)行任何的維護(hù)處理。”楊龍水稱主要是因?yàn)槿鄙儋Y金，尤其是地方配套資金一直不能到位。

據(jù)江西省水利廳有關(guān)報(bào)告，從1998年開始，江西省五河(贛江、撫河、饒河、修水、信江)重點(diǎn)段治理一期工程建設(shè)列入國家計(jì)劃，總投資約40億元，但一直按年度投資，以實(shí)施計(jì)劃方式開展年度建設(shè)前期工作，其中:唱?jiǎng)P堤按設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)20年一遇、堤防級(jí)別4級(jí)建設(shè)，工程總概算1億多元，但由于前期經(jīng)費(fèi)緊張等原因，Ⅱ目凱堤除險(xiǎn)加固工程一直沒有按照國家基本建設(shè)程序進(jìn)行報(bào)批。

長江委赴江西防汛抗洪專家組在談到有關(guān)情況時(shí)，也表達(dá)了他們的一些觀點(diǎn)。一是九八大洪水以來，長江中下游地區(qū)已有10余年未發(fā)生大范圍洪水，客觀上導(dǎo)致地方政府相關(guān)部門對(duì)防汛工作存在麻痹思想，防洪安全意識(shí)不強(qiáng)，防汛準(zhǔn)備不足。二是由于地方財(cái)政投入不足，目前長江中下游中小河流堤防普遍存在不同程度的不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象和險(xiǎn)情隱患，一旦發(fā)生區(qū)域性大洪水，“小河流”也能造成“大水災(zāi)”。建議國家加大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，安排中央資金對(duì)中小河流堤防進(jìn)行除險(xiǎn)加固。

小型病險(xiǎn)水庫幾成“定時(shí)炸彈”

與中小河流問題頻發(fā)一樣，中小病險(xiǎn)水庫是防汛工作中又一隱患集中區(qū)，一些基層水利專家指出，小水庫已經(jīng)成為我國防洪體系中最薄弱的環(huán)節(jié)和最大安全隱患。

7月以來，安徽省防汛抗旱指揮部幾乎每日都能接到小型水庫險(xiǎn)情報(bào)告。12日，潛山縣黃埔鎮(zhèn)陳沖水庫、樅陽縣麒麟鎮(zhèn)小童水庫(均為小二型庫容10萬方以上的水庫)出現(xiàn)險(xiǎn)情:13日6時(shí)，青陽縣杜村鄉(xiāng)建新水庫(小二型)出現(xiàn)較大險(xiǎn)隋……

與安徽省相鄰的江西省，連日來再度迎戰(zhàn)長江流域高水位，中小病險(xiǎn)水庫問題同樣突出。13日深夜至14日21時(shí)，江西全省共12座小二型水庫出險(xiǎn)，其中德興市門前塢水庫出現(xiàn)塌坑、滲漏險(xiǎn)情，鄱陽縣小滸塢、鄱陽湖、十二烈士，都昌縣中館鎮(zhèn)新堰水庫等4座小二型水庫出現(xiàn)漫壩險(xiǎn)情，都昌縣中館鎮(zhèn)的楊梓、鳴山鄉(xiāng)的金山等7座小二型水庫出險(xiǎn)。鄱陽縣西河西聯(lián)圩上游原青林圩段壩頭約100米堤段出現(xiàn)漫頂。

在廣西，6月1日，來賓市興賓區(qū)滿井水庫、蒙村水庫出現(xiàn)冒頂和漫壩險(xiǎn)情;6月8日，來賓市興賓區(qū)良江鎮(zhèn)凌口水庫大壩塌陷大坑出現(xiàn)險(xiǎn)情:6月16日，賀州市富川縣石家水庫出現(xiàn)險(xiǎn)情;6月20日10時(shí)，桂林市全州縣力塘底水庫放水管正上方壩體出現(xiàn)塌洞，洞口直徑約2米;6月20日8時(shí)，河池市羅城仫佬族自治縣九龍水庫副壩出現(xiàn)滲漏;6月21日下午，防城港市防城區(qū)茅壢水庫主壩右下角出現(xiàn)漏水險(xiǎn)情……

不少基層干部群眾和防汛專家也表示，從近年來防汛的工作經(jīng)驗(yàn)來看，小型病險(xiǎn)水庫垮壩事故發(fā)生率較高，嚴(yán)重威脅著廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，已經(jīng)成為我國防洪體系中最薄弱環(huán)節(jié)和最大安全隱患。

6月25日，湖南湘潭縣正在遭受歷史罕見洪峰的侵襲，處于防汛1級(jí)應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)。在湘潭縣防汛指揮部，副縣長唐劍恒說，該縣有141座水庫，136座都是小型水庫，并且都是病險(xiǎn)水庫。今年入汛以來，水庫漫壩、涵洞穿孔、壩肩塌方等重大險(xiǎn)情不斷，防汛指揮部不斷調(diào)兵遣將，采取疏散群眾、加筑子堤等緊急補(bǔ)救措施，任務(wù)非常繁重、隊(duì)伍極度疲憊。

據(jù)了解，目前湘贛皖桂川五省區(qū)遺留的病險(xiǎn)水庫在1.5萬座以上，其中，安徽現(xiàn)有水庫4866座，有300多座小(一)型水庫、2000多座小(二)型水庫需要除險(xiǎn)加固:廣西水利系統(tǒng)注冊(cè)登記水庫4351座，其中1725座病險(xiǎn)水庫正在等待加固;四川省共有水庫6723座。現(xiàn)有1266座病險(xiǎn)水庫(不包括震損)。

作為全國水庫數(shù)量居前兩位的湖南和江西，其病險(xiǎn)水庫約萬座。其中，湖南省有各類水庫多達(dá)13326座，約占全國水庫總數(shù)的1/7，現(xiàn)有5645座病險(xiǎn)水庫，其中包括未列入國家專項(xiàng)規(guī)劃的803座小(一)型和4208座小(二)型病險(xiǎn)水庫。截至2009年底，江西總共9799座水庫中，有病險(xiǎn)水庫5720座。

一些省份的病險(xiǎn)水庫數(shù)量比2005年以前核查的數(shù)量還有所增長。以江西為例，在2009年之前，江西核查的病險(xiǎn)水庫為3000多座，但據(jù)各地上報(bào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，江西全省還有病險(xiǎn)水庫5720座，其中小(一)型666座，小(二J型5030座。

今年5月份，江西就有兩座小(二)型水庫垮壩;6月中旬以來，江西遭遇罕見洪水，小型水庫也紛紛出險(xiǎn)，成為防汛重大隱患。江西省水利廳副廳長羅小云說，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，6月17日至26日，全省有281座水庫出險(xiǎn)，小型水庫就占了279座。

與全國其他地方一樣，湘贛皖桂川5省區(qū)水庫大部分是在上世紀(jì)50、60年代，主要靠群眾大規(guī)模投工投勞修建的，許多工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，清基不徹底，施工質(zhì)量差，建設(shè)中就有先天性缺陷，現(xiàn)在進(jìn)入了“高發(fā)病期”。

水庫建設(shè)先天不足的同時(shí)，一些地方水庫管理體制不順，后天管護(hù)不當(dāng)，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏，老化失修嚴(yán)重。重建設(shè)、輕養(yǎng)護(hù)，甚至基本沒有養(yǎng)護(hù)也是水庫險(xiǎn)情頻發(fā)的另一個(gè)重要原因。調(diào)查顯示，目前在湘贛皖桂川5省區(qū)基層，水利工程管理體系不健全，管理單位生存艱難。

廣西水利廳副廳長楊焱說，目前廣西占總數(shù)82%的小型水庫屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理，但是這些水庫的集體管理大多名存實(shí)亡，水庫變成無人管理或兼管狀態(tài)，一些水庫設(shè)施遭受人為破壞嚴(yán)重。

安徽省水利廳基建處處長余兵說，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“兩工”和堤垸保護(hù)經(jīng)費(fèi)逐步取消，小型水庫維護(hù)更成“無米之炊”，也無人看管。在安徽滁州市的一些水庫管理單位，很多工作人員非汛期出去打工補(bǔ)貼家用，到了汛期才來上班，水庫日常維修養(yǎng)護(hù)明顯不到位。

雖然不少小型水庫存在安全隱患，但是目前正在實(shí)施的病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程主要針對(duì)大中型水庫和一些重點(diǎn)小(一)型水庫，數(shù)量眾多的小(二)型水庫和部分小(一)型水庫目前尚未被覆蓋，依然是除險(xiǎn)加固的盲點(diǎn)。

據(jù)江西省水利廳統(tǒng)計(jì)，江西9799座水庫中，9455座小型水庫基礎(chǔ)薄弱，1998年以后國家和地方水利投入大幅增加，但8040座小(二)型水庫幾乎未安排除險(xiǎn)加固資金。

眾多基層水利官員認(rèn)為，水庫工程是民生公益性工程，一些水庫表面看起來灌溉面積不大，但是一旦出現(xiàn)垮壩、漫壩險(xiǎn)情，威脅的卻是相當(dāng)大范圍群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。目前，只有一小部分重點(diǎn)小型水庫列入了國家除險(xiǎn)加固計(jì)劃，國家應(yīng)統(tǒng)籌考慮將更多的小型水庫納入中央除險(xiǎn)加固范疇，加大中央水利資金對(duì)這些水庫的投入力度，否則它們很可能就是一個(gè)個(gè)“定時(shí)炸彈”。

地方配套之難亟待破解

水利部發(fā)展研究中心一位不愿具名的專家介紹，新中國成立后，國家曾將農(nóng)田水利基本建設(shè)放在首位。目前，無論在數(shù)量上和規(guī)模上，中國都是世界上水利工程建設(shè)最為龐大的國家之一。1998年特大洪水后，國家再次加大了對(duì)水利建設(shè)的投資。公開資料顯示，1998年至2002年，中央水利基建投資1786億元，是1949年至1997年累計(jì)投資的2.36倍。不過，這些資金絕大部分用在了大江大河的治理上，中小河流的整治投入十分有限，基層水利主要還是在“啃老”。

當(dāng)前我國對(duì)河流實(shí)行的是分級(jí)管理制度，根據(jù)現(xiàn)行的投資渠道，大江大河防洪工程以國家投資為主，中小河流治理主要靠地方負(fù)責(zé)。而現(xiàn)實(shí)的情況是，一些地方特別是中西部地區(qū)的基層政府基本上是“吃飯財(cái)政”，無力負(fù)擔(dān)中小河流治理所需要的巨額資金。接受記者采訪的專家表示，在現(xiàn)行體制下，期望本身就財(cái)政緊張的地方政府重視水利建設(shè)的投入，不太現(xiàn)實(shí)。近期發(fā)生在我國南方地區(qū)的洪澇災(zāi)害，充分暴露出中小河流的治理困局。

據(jù)記者了解，新中國成立后，在國家財(cái)力困難的情況下，廣大農(nóng)民投工投勞，在全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1980年，共完成土石方數(shù)千億方，大致相當(dāng)于修筑了上千個(gè)萬里長城。

但是，2004年國家取消了農(nóng)民參加興修水利的“兩工”制度后，農(nóng)民每年投工投勞修水利數(shù)量銳減，據(jù)近幾年統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民投工只相當(dāng)于以往的1/4左右。而地方政府受財(cái)力限制，配套資金無法落實(shí)，變相減少了基層水利的投入，導(dǎo)致基層水利日漸趨于惡化。“這主要是由現(xiàn)行的水利投入體制造成的。”上述水利部發(fā)展研究中心專家說。

在剛剛遭受洪水的湖南湘潭縣，基層干部們介紹說，按照國家有關(guān)規(guī)定，小(一)型水庫要想擠進(jìn)國家計(jì)劃的“籠子”，先期安全鑒定、地質(zhì)勘探、初步設(shè)計(jì)、實(shí)施計(jì)劃等工作，都要縣里面先掏錢來做。其中僅安全鑒定一項(xiàng)，每座就需10萬元左右。這對(duì)湘潭縣這樣一個(gè)財(cái)政非常緊張的農(nóng)業(yè)大縣來說，壓力非常大。農(nóng)業(yè)大縣對(duì)于爭取國家病險(xiǎn)水庫治理項(xiàng)目，心態(tài)復(fù)雜:“爭也不得了，不爭更不得了!”

即使是被納入國家除險(xiǎn)加固工程范圍的小型水庫，國家的政策是按照450萬元/座為標(biāo)準(zhǔn)安排資金，其中國家補(bǔ)貼220萬元到300萬元，其余由市縣配套解決。一些庫容較大的水庫，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)的450萬元根本難以完成主體工程。基層反映，一些水庫病險(xiǎn)去除不徹底，設(shè)計(jì)效益發(fā)揮不了，有的甚至為保安全干脆空庫運(yùn)行，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，建議國家加大病險(xiǎn)水庫中央投資占比，并對(duì)一些規(guī)模較大的小型水庫根據(jù)“一庫一策”的實(shí)際情況，加大國家財(cái)政補(bǔ)貼力度，避免形成“爛尾”工程。

目前，列入國家除險(xiǎn)加固計(jì)劃的水庫，中央投資比例為60%，西部地區(qū)為80%，其余靠各級(jí)自籌，地方的壓力重。由于配套資金不足，很多水庫加固工程無法按時(shí)完成，或者不能整體完成，再度留下安全隱患。

我國有90%的小型水庫是在1958年至1976年間建成的，受當(dāng)時(shí)資金和技術(shù)條件等制約，水庫防洪標(biāo)準(zhǔn)低，壩體結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性差，壩體和壩基滲漏嚴(yán)重，泄洪建筑物普遍老化破損，在極端氣候事件頻發(fā)多發(fā)的情況下，對(duì)下游人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成巨大威脅，成為國家防洪安全的心腹之患。

長江防總江西工作組組長、長江委水文局副局長戴潤泉說，小型水庫數(shù)量大，凡這幾年被國家列入除險(xiǎn)加固范圍的，在汛期只要加強(qiáng)巡查值守，一般都能安全度汛。但許多沒有除險(xiǎn)加固的小型水庫，的確存在很多隱患。工作組在江西檢查時(shí)就發(fā)現(xiàn)，小型水庫管理上問題比較多，個(gè)中原因除了財(cái)政經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)外，與農(nóng)村目前的體制也有關(guān)系，特別是當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力銳減，防汛責(zé)任制、汛前準(zhǔn)備、值班制和巡堤查險(xiǎn)、抗洪搶險(xiǎn)等任務(wù)，常常無法落到實(shí)處。

在今年全國水利廳局長會(huì)議上，國家防總副總指揮、水利部部長陳雷強(qiáng)調(diào)，各地要高度重視中小河流治理，在扎實(shí)搞好第一批試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)上，加快實(shí)施全國重點(diǎn)地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃，集中對(duì)分布在1700多個(gè)縣，流域面積在200，3000平方公里、保護(hù)人口和耕地面積較多、洪澇災(zāi)害發(fā)生頻繁的2200條中小河流(段)進(jìn)行系統(tǒng)治理，達(dá)到規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。

值得欣慰的是，7月23日，在長江防汛的關(guān)鍵時(shí)期，國務(wù)院總理溫家寶來到湖北武漢，提出要按科學(xué)規(guī)律防汛抗洪。他強(qiáng)調(diào)，落實(shí)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，合理調(diào)整投資方向，把中小河流治理和小型病險(xiǎn)水庫作為重點(diǎn)，盡快提高防洪減災(zāi)能力。

無疑，溫總理的講話，增強(qiáng)了未來我們加快水利建設(shè)、提升防汛抗旱綜合能力的動(dòng)力和信心。

此前，水利部部長陳雷在7月9日召開的小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固規(guī)劃實(shí)施啟動(dòng)視頻會(huì)議暨責(zé)任書簽署儀式上也表示，當(dāng)前，進(jìn)一步加快病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工作，全面啟動(dòng)實(shí)施新一輪小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固規(guī)劃，條件已經(jīng)具備，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。