中國事業單位改革若干問題的探討

中國經濟社會轉軌中，現有事業單位如何改革是一個重要和復雜的任務。現階段中國財政供養人口的大多數是在各種事業單位之內：公職人員4 000萬人以上，其中約3 300萬以上是事業單位的人員。涉及如此大規模社會成員的改革，高度敏感，具體事項上又牽一發動全身，需要通盤地作出深入細致研討。

一、事業單位改革的原則

考慮到我國事業單位與人員的相對規模明顯偏大，建議以“優化存量，提升績效”為重點，對增量高度審-滇，一般不鼓勵、不支持(這里的增量僅指新形成政府背景事業單位機構的舉措。那些完全由民間出資成立的公益性基金會、慈善機構等，應鼓勵發展，不在此列)。今后改革的重點，是要解決存量適度縮減、結構優化和效能提高問題，堅決防止于改革之際出現新一輪機構膨脹。目前事業單位的基本支出對財政的壓力很大，以事業單位財政供養人員達到3300萬人左右計，按每人年均3萬元支出，各級財政一年就要支出1萬億元以上，而且這種支出的剛性特點十分明顯。所以，把改革的重點落在“優化存量結構”上和“提升績效”上，意味著事業單位改革的目的雖不是為了“甩包袱”，但也需充分考慮各級財政支出壓力的現實制約和機制優化改進、效率提升的全局性意義。

就這個問題，愿提出三點意見：

第一，從中央層面，需要加強對地方增設事業單位機構、增加事業單位人員編制的適度控制。目前中央級次的事業單位機構和人員控制已十分嚴格，應當采取合適方式與手段，要求地方同樣做到。

第二，提倡從“養人”到“養事”的改變。

就此涉及一個重要觀點，就是我們一貫主張：事業單位改革中，應特別注重“政府采購”型的機制轉變與效率提升。不增機構、不增人，那么公眾新產生的公益需求如何滿足?一是在大思路上提倡效率。優化存量的重點，就是鼓勵現有的事業單位釋放出更多潛能，更多為社會提供優質服務；二是在機制建設中更多采取政府購買服務的方式。在市場發育程度較高的公共服務領域，鼓勵各級政府部門通過招標采購或特定委托等方式“購買服務”，將一些現有事業單位無法高效提供的、和社會發展和人民日常生活相關的公益事業項目，交給有資質的社會組織來完成，政府部門以招標的方式確定專業化的服務供應方，同時行使相應的監督權責，使財政資金直接用于“養事”而非“養人”。

第三，對社會力量興辦公益事業，總體上應積極支持，同時也承認差別。可鼓勵的首先是門檻的公平準入。在適用財政支持政策方面，則恐怕很難較快做到“一視同仁”。比如對于公辦學校和民辦學校，其財政支出的相關政策目前顯然還不能完全一致。

二、關于事業單位分類

合理分類對于推進我國事業單位改革至關重要。建議盡量簡化類別，避免形成交叉重復。

現已形成的分類推進事業單位改革的大思路．是符合我國實際的，以社會功能為依據進行分類是可行的：目前一種基本意見是，按社會功能可把事業單位分為承擔行政職能的(行政類)、主要從事生產經營活動的(轉企類)和主要從事公益服務(公益類)三個類別。應該說，這三個分類基本能概括我國現階段事業單位的社會功能特點，也比較便于掌握政策的分別實施。

還有進一步的意見提出，公益服務類事業單位下可以再劃分三類，大體相當于財政的全額撥款(公益一類，如義務教育、基礎研究和社區基本醫療．服務等)、差額撥款(公益二類，如公立大學、公立醫院等)和自收自支(公益三類，如社會中介服務類)。對此，可說當下階段這種細分是有一定道理的，然而從財政預算管理的高度，也有意見認為，從中長期看，可考慮漸進地把第三類取消，只保留前兩類，避免公益三類和“從事生產經營活動”類事業單位的界定發生種種扯不完的皮，有助于使政策類別的劃分和合理的管理規則，能夠清晰而理性。在當前條件下，某些自收自支的事業單位，還難以一下子直接進入轉企階段，但需要表明改革態度，文件中可加注條款：“創造條件，鼓勵此類事業單位加快轉企步伐”。這種意見也應說有其道理。

但某些復合型事業單位怎樣劃清其類．別，或合理分解其不同組成部分的類別，要留下必要的彈性和進一步探索的空間，不能強求一步清晰化。如筆者所在的研究所，現承擔政策研究(公益一類)、社會課題研究與咨詢(公益二類)、教育(公益二類)、培訓(公益三類)、辦期刊(公益三類)等，且各項“事業”之間有不可忽視的互動、互益、支撐作用。以及結合、放大效應——如以“規范創收”穩定公益性研究的骨干隊伍；以承接社會課題提升公共性政策研究人員的綜合素質與研究能力；以研究生教育實現“教學相長”，形成獨特的“理論密切聯系實際”的科研特色；以科研期刊助益于形成科研隊伍的品牌和社會影響力等等。

“公益服務類”概念下到底如何細化，以及如何把握其動態的優化，最鮮明地體現著我國事業單位改革的復雜性。

三、稅收優惠政策的采用需積極而審慎

近些年來各級財政在統一稅制的前提下，針對教育、科技、衛生等領域的事業單位給予了一些稅收優惠。但是，在本次大規模的事業單位改革面前，建議對稅收減免持積極而審慎態度，注重依法治稅，按稅收法律條例操作，某些可認定應給予稅收優惠的事業單位改革安排，支持應當積極；對其他事業單位，原則上不宜出臺新的稅收優惠政策。一方面是防止政策“翻燒餅”，破壞稅制的嚴肅性、完整性；另一方面，也避免形成政策攀比，造成誰后改革誰就獲得更大政策優惠的不良傾向。

四、關于收入分配制度的看法

在事業單位收入分配問題上，可以出臺必要的統一工資制度規則，如最低工資水平．的規定。但是，不宜“一刀切”，上下限都定死。因為，事業單位結構多元，律師、醫生、教師等職業本身不應限制其收入的增長——這些行業進入門檻高，人力資本的積累成本高，在國外也都是高收入人群。應當看到高收入對于留住人才、激勵事業發展的積極作用。同時，需要積極穩妥研討必要的收入再分配調節的一套制度規則。

五、基本養老保險問題

基本養老是關及基本民生的典型事項，也是財政應當重點保證的。目前財政部門針對財政撥款事業單位，是按照企業基本養老的管理辦法考慮事業單位養老保險問題的，標準則是按照事業單位工資水平核定。對此，財政需要負責“補缺”、“補虧”。對于過去多數事業單位職工的養老金賬戶沒有做實的，要由財政補足。無論哪一級財政，這個問題都需要保證。當然，具體操作還需要細化，“老人老辦法、新人新辦法、中人逐步過渡”到底如何銜接，界定還需要進一步研究。試點地區反映，此種事業單位向企業養老制度靠近而脫開公務員待遇比照框架的方案，引發了一些明顯的、激烈的不滿甚至不穩定現象，這種壓力表明：如何結合所有社會成員的養老體系建設作通盤協調，形成漸進、可操作的方案，還需做出認真、深入的研討。

另有一點，財政部門應是保基本養老，對于現在一些企業實行的職業年金制不宜做直接支持的考慮，但可探討適當的稅收優惠。

六、對事業單位人事制度的改革應作特別關注

現階段事業單位的人事制度與機制轉換，存在不少不合拍、不適應之處。“參公”單位、“經費補助”單位和“自收自支”單位，“用人”制度按客觀需要應呼應于“用財”制度，所以人事制度規則顯然需要各具特色、各自探討和設計。目前此方面存在不少“大鍋煮”、模糊、不順、欠協調合理之處，如“全員聘任制”實施方案中對專業技術職務崗位臺階“1：3：6”的“一刀切”比例控制等，在有些單位遇到了執行操作的硬障礙，無法化解。對此類高度敏感的人事制度改革問題，需特別關注，有必要深入調研，探討合理、穩妥、可行的改革對策。

(作者單位：財政部財政科學研究所)