國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式及對策

國有資產(chǎn)的流失是指國有資產(chǎn)的出資者、管理者、經(jīng)營者，因主觀故意或過失，違反法律、行政法規(guī)和規(guī)章，造成國有資產(chǎn)的損失。在我國，國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式是很復(fù)雜的，有的表現(xiàn)為隱性，有的表現(xiàn)為明顯，筆者根據(jù)自己所處工作環(huán)境及所學(xué)知識歸納出以下主要形式：

(一)在國有資產(chǎn)評估時，對國有資產(chǎn)進行不評估、低估、漏估所造成的資產(chǎn)流失。

這種情況表現(xiàn)為：在應(yīng)當進行評估時根本不評估，單純依靠某些數(shù)據(jù)(加賬面值)確定國有資產(chǎn)的價值量；國有資產(chǎn)占有單位故意壓低評估值以獲得好處；由于主觀和技術(shù)上的原因，對企業(yè)占有的國有土地和無形資產(chǎn)漏估；對評估值進行部門行政干預(yù)，搞指定評估，規(guī)定評估值上限使資產(chǎn)評估‘中的資產(chǎn)流失合法化，這些資產(chǎn)流失的渠道不僅造成了國有資產(chǎn)現(xiàn)實利益的損失，而且國家在以后獲取收益的權(quán)利也被流失掉了。

(二)實行股份制改造和國有產(chǎn)權(quán)交易中的國有資產(chǎn)流失。

實行股份制改造時，將國有資產(chǎn)低價折股，低價出售或者無償分配給個人，造成的國有資產(chǎn)流失。這種情況表現(xiàn)為：將企業(yè)的國有資產(chǎn)以低于市場合理價格折股；分配股利時國家股與其他個人股、法人股同股不同利，同股不同權(quán)，實行國家股不分紅、不送股、不配股的歧視性政策；利用企業(yè)股份制改造的機會，把好的車間、資產(chǎn)、技術(shù)人員組成新的經(jīng)濟實體，用完原有的資產(chǎn)，留下一個空殼和無人負責的債務(wù)，使銀行和國家蒙受巨大的損失；在國有產(chǎn)權(quán)交易時，由于交易行為不規(guī)范，存在大量的私下交易造成國有資產(chǎn)流失。

(三)變相處置國有資產(chǎn)(主要是以“租代售方式”)逃避國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，逃避“招、拍、掛”程序，失去公眾和媒體監(jiān)督，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

如：筆者在審計中發(fā)現(xiàn)某鄉(xiāng)于2005年7月21日在原加油站租賃合同未到期的情況下，未通知原承租方與第三方私自訂立新的租賃合同，租賃期限為50年，一次性收取租金45萬元，合同雙方未約定違約賠償方法及具體金額。2006年12月20日，原租賃合同到期，因租賃三方存在異議，原承租方愿出資117萬元租賃50年，該鄉(xiāng)無奈解除與第三方的租賃合同，賠償違約金額62萬元．，并返還原收取租金45萬元。再如：某鄉(xiāng)將所屬樹脂廠出租50年，一次性收取租金75萬元，不到半年承租方轉(zhuǎn)租獲利30萬元。

(四)捐贈資產(chǎn)不入賬造成國有資產(chǎn)流失。

筆者審計中發(fā)現(xiàn)某鄉(xiāng)政府與某公司訂立協(xié)議，協(xié)議規(guī)定：該鄉(xiāng)負責為該公司車站建設(shè)用地的征地工作，并負責為該公司積極爭取用地指標，公司書面承諾在征地工作完成后“自愿”贈與藍鳥小轎車一輛，協(xié)議同時規(guī)定：如征地工作不能完成，贈與物應(yīng)退還該公司。很明顯，所謂“自愿”贈與不能成立，而是一種市場交易行為，因此該鄉(xiāng)政府獲取的藍鳥小轎車應(yīng)視為一種經(jīng)濟利益的流入。同時該鄉(xiāng)政府獲取的藍鳥小轎車未納入財務(wù)賬核算和管理。形成賬外資產(chǎn)。

(五)在稅收征收管理中，地方政府擅自出臺稅收返還政策使稅收大量流失而造成國有資產(chǎn)流失。

如筆者在某房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)納稅調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：該企業(yè)當年上繳的企業(yè)所得稅，當?shù)刎斦拷o予了返還。近幾年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按理說應(yīng)該是高回報企業(yè)，于法于理都不應(yīng)該享受稅收返還政策。

(六)國有資產(chǎn)占用單位濫用經(jīng)營權(quán)，管理不嚴造成國有資產(chǎn)流失。

這種情況主要表現(xiàn)為：第一，企業(yè)違反規(guī)定從事高風險性投機經(jīng)營，盲目投資，出于不正當目的進行巨額贊助等造成資產(chǎn)流失；第二，企業(yè)職工收入分配超過生產(chǎn)經(jīng)營效益，企業(yè)經(jīng)營者違反規(guī)定超標準開支，擅自為全民單位和個人擔保造成損失；第三，國有企業(yè)讓集體和個人掛靠并以其名義進行經(jīng)營造成損失．投資不收取收益，資金被非全民單位長期無償占有。

(七)中外合資、合作企業(yè)中的國有資產(chǎn)流失。

這種狀況主要表現(xiàn)為：為吸引外資促成合資合作項目，默認外商低價甚至無償占用土地等中方資產(chǎn)及流動資金以致在企業(yè)創(chuàng)辦時就造成國有資產(chǎn)流失，并直接影響到國有資產(chǎn)未來的收益權(quán)利及其他權(quán)利；外商往往利用投入設(shè)備的高報價、代購設(shè)備時轉(zhuǎn)手加價、在資產(chǎn)運營時采取多樣的轉(zhuǎn)移定價手段，將企業(yè)利潤轉(zhuǎn)移出去，既逃避我國稅收又減少國有資產(chǎn)的分享利潤，侵犯了國有資產(chǎn)的權(quán)益。

(八)轄區(qū)外國有資產(chǎn)的流失。

現(xiàn)在很多地方政府流行設(shè)駐京辦事處及沿海發(fā)達地區(qū)辦事處，然而這些辦事處的國有資產(chǎn)在賬上沒有任何資產(chǎn)登記，每年支付辦事處的資金少則幾十萬，多則幾百萬，這些資金如何使用，只有少數(shù)人知道，隨著時間的流逝，這些轄區(qū)外國有資產(chǎn)也許就灰飛煙滅。

國有資產(chǎn)是國有經(jīng)濟賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，因此國有資產(chǎn)流失的社會危害性就不言而喻。如果國有資產(chǎn)流失的社會現(xiàn)象得不到杜絕、根治，那么國企改革以及整個經(jīng)濟體制改革的進一步深化都無從談起。筆者認為，國有資產(chǎn)流失是在我國轉(zhuǎn)軌時期，在推進國企改革以實現(xiàn)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換過程中所出現(xiàn)的一種社會違法現(xiàn)象。制度及法制的不健全、法律不配套、調(diào)控力度不夠等應(yīng)該說是這一社會違法現(xiàn)象產(chǎn)生、存在的土壤。因此，針對我國當前國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式，對國有資產(chǎn)流失的整治、防止應(yīng)采取如下對策：

(一)完善國有資產(chǎn)立法體系。

完善國有資產(chǎn)立法是國有資產(chǎn)保護中極為重要的一個因素。第一，要制定一些與國有資產(chǎn)管理密切相關(guān)的法律法規(guī)，如《產(chǎn)權(quán)交易法》、《國有資產(chǎn)流失案件查處辦法》，改變實踐中無法可依或有法難依的局面。出臺《國有資產(chǎn)流失案件查處辦法》，就是要明確國有資產(chǎn)流失案件查處的機關(guān)，合理界定國有資產(chǎn)流失的概念，規(guī)定查處機關(guān)及工作人員的權(quán)利與義務(wù)，以及不行使查處權(quán)力應(yīng)當承擔的責任等。出臺《產(chǎn)權(quán)交易法》明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)交易主體、決定權(quán)與審批權(quán)、資產(chǎn)評估和產(chǎn)權(quán)交易的方式、程序等使產(chǎn)權(quán)交易遵循明確的法律規(guī)范，逐漸納入法制化軌道；第二，要修改一些操作性不強的規(guī)范。我國目前關(guān)于國有資產(chǎn)管理的規(guī)范性文件數(shù)量不少，但操作性較差，如《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》、《國有資產(chǎn)評估管理辦法》都規(guī)定了造成資產(chǎn)流失的單位和個人應(yīng)當承擔的行政和刑事責任，但由于在行為性質(zhì)界定、違法犯罪數(shù)額等一系列問題上沒有具體規(guī)定，操作性很差。因此，必須對已有的國有資產(chǎn)管理方面的法律規(guī)范進行清理和修改，提高可操作性，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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(二)利用網(wǎng)絡(luò)平臺對全國國有資產(chǎn)建立信息庫。

通過對國有資產(chǎn)信息庫的建設(shè)，使每一項國有資產(chǎn)進入全國國有資產(chǎn)信息庫，使每一項國有資產(chǎn)都有自己的唯一的合法標識，就像我們的身份證明一樣，有出生日期，有唯一的代碼，死亡有死亡證明，對每一項國有資產(chǎn)進行全程監(jiān)控。科學(xué)技術(shù)的進步已經(jīng)使得建立全國國有資產(chǎn)信息庫成為可能。

(三)完善并加強對國有資產(chǎn)的刑法保護。

“我國刑法對國有資產(chǎn)的保護主要體現(xiàn)在侵犯財產(chǎn)罪、瀆職罪和破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪等三類罪中，明顯存在三大缺陷。一是犯罪主體范圍規(guī)定過窄，妨礙刑法的全面保護；二是對新出現(xiàn)的犯罪行為，刑法保護嚴重滯后；三是對國有資產(chǎn)的法律保護僅限于行政、經(jīng)濟手段，刑事手段運用明顯不足，無助于對國有資產(chǎn)流失進行有效的控制”。為保護國家財產(chǎn)所有權(quán)這一重要的社會關(guān)系，筆者認為應(yīng)該從以下幾個方面完善刑法對國有資產(chǎn)的保護機制：首先，在刑法調(diào)整的廣度方面，第一，要適當擴大犯罪主體范圍，特別是注重運用刑法規(guī)范法人的行為，．有必要增設(shè)法人盜竊罪、法人詐騙罪；第二，筆者認為受賄罪、貪污罪主體范圍也應(yīng)擴大。《關(guān)于違反公司法的犯罪的決定》將受賄罪主體擴大到公司董事、監(jiān)事、職工等非國家工作人員，這對于保護國有資產(chǎn)具有重要意義。除公司、企業(yè)以外，如中介服務(wù)機構(gòu)等非國家工作人員也應(yīng)通過相應(yīng)的刑法調(diào)控手段，納入受賄罪調(diào)整范圍。第三，我國刑法調(diào)控覆蓋面要隨著違法犯罪活動領(lǐng)域的擴大而適當擴大。刑法作為最后且最為強制的手段在法律上應(yīng)得到體現(xiàn)。針對國有資產(chǎn)流失中新出現(xiàn)的違法犯罪行為，有必要增設(shè)虛假陳述罪、利用不實文件罪、侵犯商業(yè)秘密罪、破產(chǎn)欺詐罪等。其次，在刑法調(diào)控的力度方面，要針對各種犯罪的特性，考慮刑罰的有效性，有針對性地施加刑罰力度。對于懲治侵犯國有資產(chǎn)的犯罪，最為有效的武器是廣泛地使用財產(chǎn)刑。一是應(yīng)將罰金刑的范圍擴大，對侵犯國有資產(chǎn)的犯罪均應(yīng)附加適用罰金刑；二是保留、完善沒收財產(chǎn)刑，對嚴重侵害國有資產(chǎn)的可以沒收財產(chǎn)。

(四)加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)督檢查。

對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查工作必須通過企業(yè)監(jiān)事會和社會有關(guān)中介組織進行。通過國有企業(yè)的監(jiān)事會、國有資產(chǎn)管理部門、審計、銀行等部門進行監(jiān)督。監(jiān)事會應(yīng)有經(jīng)濟、金融、法律、技術(shù)和經(jīng)營管理的專家組成，以便對國有資產(chǎn)的經(jīng)營效益與資產(chǎn)保值、增值狀況進行檢查、監(jiān)督和正確的評價。財政、審計、銀行部門要密切配合，不斷優(yōu)化宏觀調(diào)控措施，促進國有資產(chǎn)管理行為的制度化、合法化。必須有效地利用國有資產(chǎn)審計的法律手段。審計部門主要審查被審計單位資產(chǎn)、負債、損益是否真實合法，國有資產(chǎn)是否保值、增值，有無資產(chǎn)轉(zhuǎn)移與流失問題。如有必要，還應(yīng)對中外合資、合作經(jīng)營企業(yè)進行資產(chǎn)審計試點，著重檢查國有資產(chǎn)評估是否準確，國有資產(chǎn)權(quán)益有無保證。此外，在經(jīng)濟責任審計中，對造成資產(chǎn)損壞及流失者，進行嚴肅處理，追究其經(jīng)濟、行政責任，直至刑事責任。

(五)多管齊下、綜合治理，提高全民族保護國有資產(chǎn)的法律意識。

加強法律教育，提高全民族保護國有資產(chǎn)的法律意識，這是控制和制止國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象中不可忽視的一條途徑。一方面，我們要認識到國有資產(chǎn)法在國家政治、經(jīng)濟、文化生活中的重要地位。另一方面，我們要認識到公民對保護國有資產(chǎn)所應(yīng)承擔的法律義務(wù)與責任，主動抵制造成國有資產(chǎn)流失的違法犯罪行為，從而營造保護國有資產(chǎn)的法律文化氛圍，使國有資產(chǎn)保護機制向良性的方向發(fā)展。

總而言之，加強國有資產(chǎn)的法律保護是一項系統(tǒng)工程，涉及到企業(yè)產(chǎn)權(quán)、企業(yè)監(jiān)督管理、各項法律保護等一系列問題。我們只有對國有資產(chǎn)流失的社會危害性有著充分的認識并采取有力的法律措施加以制止，才能有效地保護國民經(jīng)濟的物質(zhì)基礎(chǔ)，促進社會主義市場經(jīng)濟健康地發(fā)展，從而維護改革開放的良好局面。

(作者單位：南康市審計局)