食品質(zhì)量安全的始端治理:原因與途徑

[摘 要] 分散的、普遍缺乏無公害綠色農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，食品在市場交易中所具有的經(jīng)驗品和信任品的性質(zhì)，以及食品生產(chǎn)和消費(fèi)方式的多樣性和即時性，決定了目前我國綠色食品產(chǎn)業(yè)化和過分強(qiáng)調(diào)政府終端監(jiān)管的食品質(zhì)量安全模式都有其明顯的局限性和不足。而以政府為主導(dǎo)的對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)進(jìn)行基礎(chǔ)性的全面無公害改造的始端治理才是恰當(dāng)?shù)耐緩健１疚膹木G色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本、綠色食品的替代效應(yīng)、社會福利及一般均衡經(jīng)濟(jì)思想等相互聯(lián)系的角度對這一觀點(diǎn)進(jìn)行了分析。并提出了相應(yīng)的政府農(nóng)業(yè)政策建議。

[關(guān)鍵詞] 食品質(zhì)量安全;始端治理;原因;途徑

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010 . 08 . 024

[中圖分類號]F325 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2010)08 - 0062 - 03

隨著生活水平的不斷提高，居民對健康和營養(yǎng)的需求層次也隨之不斷提高，而頻發(fā)的食品安全問題事件，以及居民各種疾病發(fā)病率的普遍提高，表明我國食品質(zhì)量安全問題已不是國外發(fā)達(dá)國家所表現(xiàn)的個案問題，而是一個急需解決的一般性問題。本文擬對這一問題的解決提供一點(diǎn)新的思路。

一、食品產(chǎn)業(yè)特征

(一)農(nóng)產(chǎn)品是食品業(yè)的原料和基礎(chǔ)

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)是食品業(yè)的“第一車間”，所有食品的原料都來源于農(nóng)產(chǎn)品，因此農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的好壞直接決定著食品質(zhì)量的好壞。并且許多農(nóng)產(chǎn)品(比如蔬菜)不用加工直接就成為了我們的食品。容易被我們忽略的是，所有的家禽、畜肉、魚類等動物食品的喂養(yǎng)飼料也都來源于農(nóng)產(chǎn)品。因此，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品質(zhì)量安全的基礎(chǔ)。

(二)我國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和市場環(huán)境特點(diǎn)

分散的、小規(guī)模的、技術(shù)落后的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式(即小農(nóng)經(jīng)濟(jì))在我國較長時期內(nèi)仍是主導(dǎo)，而由此決定的農(nóng)產(chǎn)品收購和銷售市場在較長時期內(nèi)也必然以分散的、不規(guī)范的、初級的臨時中間收購商以及小型集貿(mào)市場與小型商鋪為主導(dǎo)，這也給政府進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管帶來極大的困難。就蔬菜銷售體系而言，大部分蔬菜都是在遍及大街小巷的小型集貿(mào)市場和小型商鋪進(jìn)行銷售的，即使是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的上海和北京這樣大城市，在大型超市進(jìn)行銷售的比例也只占10%~20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的80%以上。

(三)食品的交易特點(diǎn)

1. 食品在市場交易中具有經(jīng)驗品和信任品性質(zhì)。經(jīng)驗品特性主要是指消費(fèi)者在消費(fèi)之后才能夠了解、獲取和評判的一些內(nèi)在質(zhì)量特征，如食品的鮮嫩程度、香味、口感、味道和烹飪特征等;信任品特性則是消費(fèi)者即使在消費(fèi)之后也難以了解、獲取和評判的有關(guān)食品質(zhì)量安全和營養(yǎng)保健等方面的特征，如涉及食品質(zhì)量安全的激素、抗生素、膽固醇和農(nóng)藥殘留等有害物質(zhì)含量，以及涉及營養(yǎng)與健康的營養(yǎng)成分含量和配合比例等。并且由于現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝等技術(shù)的不斷進(jìn)步對食品品質(zhì)和口感的影響使得農(nóng)產(chǎn)品的“經(jīng)驗品和信任品”特征更加明顯。而其他非食品類商品或者在購買時就可以“搜尋”到它的質(zhì)量，或者在使用過程中可以感知它的質(zhì)量。食品質(zhì)量信息的這種“強(qiáng)隱藏性”特性揭示出，食品交易市場上買賣雙方對于食品質(zhì)量信息的擁有存在著突出的不對稱性。

2. 食品生產(chǎn)和消費(fèi)方式的多樣性和即時性。由于食品需求的多樣性和消費(fèi)的隨時隨地性，所以大多數(shù)食品都是由規(guī)模極小的“流動”供給者提供的。比如小吃店的快餐食品、超市現(xiàn)場制作的方便食品、街頭現(xiàn)做現(xiàn)賣的小吃等一些非“品牌”食品占據(jù)我們每天食物的較大比例。這些小型食品供給者以其方便、快捷、價低為優(yōu)勢，但由于固定投資極少，因此他們沒有維護(hù)自己食品質(zhì)量的激勵，他們是以一種“游擊流動”的經(jīng)營方式，采取轉(zhuǎn)移區(qū)域或改變食品行當(dāng)，來獲得每個短經(jīng)營周期的利潤最大化，只在乎食品的表面“質(zhì)量”如口味、色澤、食品外在衛(wèi)生等，因此這些食品供給者，在不發(fā)生食品衛(wèi)生問題前提下，會盡量使用價格低、品質(zhì)差的農(nóng)產(chǎn)品作為原料進(jìn)行食品加工。單純追求食品數(shù)量安全的糧食保護(hù)價政策以及食品加工者的引致需求，會導(dǎo)致劣質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品源源不斷得以供給。

二、目前我國食品質(zhì)量安全“治理”模式的局限

事實上，我國對于食品安全一直采取和鼓勵綠色食品品牌產(chǎn)業(yè)化和相應(yīng)的認(rèn)證制度進(jìn)行內(nèi)生性“治理”，只是輔助于食品衛(wèi)生安全方面的狹義、低層次的食品安全強(qiáng)制性監(jiān)管。最近幾年，由于極少的顯性的食品營養(yǎng)品(如嬰幼兒奶粉)品質(zhì)問題給消費(fèi)者帶來了極大的顯性傷害，政府開始高度重視食品內(nèi)在品質(zhì)的終端監(jiān)管。但這兩種治理模式都有其明顯的局限性和不足。

(一)我國綠色食品產(chǎn)業(yè)化食品質(zhì)量安全模式的局限性

綠色食品是中國特有的概念，目前包括品質(zhì)逐步升級的無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品3類。因此在我國綠色食品泛指無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品3種。無公害農(nóng)產(chǎn)品是綠色食品和有機(jī)食品發(fā)展的基礎(chǔ)，綠色食品和有機(jī)食品是在無公害農(nóng)產(chǎn)品基礎(chǔ)上的進(jìn)一步提高[1]。由于糧食需求壓力和居民收入水平較低、國家財政能力不足的欠發(fā)展經(jīng)濟(jì)狀況，我國綠色食品產(chǎn)業(yè)一直采取的是政府鼓勵、市場自發(fā)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式。在這種模式中企業(yè)占完全主導(dǎo)地位，無論是資金還是技術(shù)幾乎全部由企業(yè)提供，政府只是起輔助角色如認(rèn)證和監(jiān)管等。

綠色食品產(chǎn)業(yè)化是把綠色食品的發(fā)展與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有機(jī)地結(jié)合在一起，以市場需求為導(dǎo)向，以“龍頭企業(yè)”為依托，把綠色食品的品質(zhì)要求和技術(shù)措施應(yīng)用到包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售各個環(huán)節(jié)，通過綠色食品生產(chǎn)過程的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)的完整產(chǎn)業(yè)鏈連接方式，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)、安全綠色食品的種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、農(nóng)工商一體化經(jīng)營，進(jìn)而獲得綠色品牌聲譽(yù)和效益。從綠色食品產(chǎn)業(yè)化的理論上看，通過食品產(chǎn)業(yè)鏈的綠色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)加銷縱向一體化，創(chuàng)立終端消費(fèi)的綠色品牌，完全可以保證食品質(zhì)量安全，給居民提供優(yōu)質(zhì)、安全的綠色食品。但在我國10年多的實踐中，其效果遠(yuǎn)未達(dá)到可以實現(xiàn)的程度，消費(fèi)者較高的綠色食品消費(fèi)意愿并未有效轉(zhuǎn)化為實際消費(fèi)行為，存在著較高程度的消費(fèi)意愿與消費(fèi)行為不一致，說明這種模式有其前提條件和不足之處。

為了顯現(xiàn)綠色食品與普通食品的差別，獲得綠色品牌效應(yīng)，我國綠色食品龍頭企業(yè)幾乎都選擇了層次較高的綠色食品和有機(jī)食品進(jìn)行開發(fā)，而對處于綠色食品金字塔塔基層次的無公害農(nóng)產(chǎn)品的開發(fā)進(jìn)而直接進(jìn)入終端銷售市場的比例和積極性較低，因此我國綠色食品的開發(fā)幾乎都是從沒有綠色基礎(chǔ)的、污染較為嚴(yán)重的、單純追求產(chǎn)量的粗放農(nóng)業(yè)中“突起”的，使綠色食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入了“高成本、高價格、低供給、低需求”的低水平均衡困境。

綠色農(nóng)產(chǎn)品的開發(fā)不僅需要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程本身的技術(shù)和工藝的綠色化(如使用無害的生物農(nóng)藥進(jìn)行病蟲處理)，還需要對產(chǎn)地環(huán)境如水質(zhì)、土壤、空氣等條件進(jìn)行嚴(yán)格的改良，以滿足生產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品的無污染產(chǎn)地環(huán)境。就這部分成本而言，由于周邊及上下游環(huán)境對產(chǎn)地的環(huán)境影響較大(如上游水質(zhì))，而周邊環(huán)境又是污染嚴(yán)重?zé)o綠色基礎(chǔ)的劣質(zhì)環(huán)境，這樣就加大了產(chǎn)區(qū)環(huán)境治理的成本，從而也提高了綠色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本;另外，綠色農(nóng)產(chǎn)品的開發(fā)還要支付大量的品質(zhì)檢測、認(rèn)證、特殊包裝等額外成本，同時，綠色產(chǎn)品越少，單位產(chǎn)品的檢測認(rèn)證分擔(dān)成本越多。上述3項成本致使綠色農(nóng)產(chǎn)品相對于普通農(nóng)產(chǎn)品而言具有“高成本、高價格”的非合理特征。

與普通的農(nóng)產(chǎn)品相比，較高的、不合理的綠色農(nóng)產(chǎn)品價格，挫傷了消費(fèi)和生產(chǎn)兩方面的積極性。為了追求高利潤，較高的價格會誘使普通農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者利用綠色食品自身質(zhì)量的信任品性和質(zhì)量信息的不對稱性，用假冒偽劣的“綠色農(nóng)產(chǎn)品”來以假亂真、以次充好，如市場上大量的以“放心食品”、“天然食品”、“野生食品”等加以標(biāo)榜的食品以及一些偽劣的假標(biāo)識的“綠色農(nóng)產(chǎn)品”，來混亂市場影響綠色農(nóng)產(chǎn)品市場信譽(yù)，進(jìn)而威脅著綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的生存。

消費(fèi)者在消費(fèi)行為選擇時，是通過替代品之間給他帶來的價值價格比進(jìn)行比較而做出判斷的[2]。對食品消費(fèi)種類的選擇，是通過綠色食品帶給他的價值與其價格之比，與普通食品帶給他的價值與其價格之比，進(jìn)行比較而決定的。由于綠色食品價格的偏高，消費(fèi)者感知其價值較之同樣價格(即同樣貨幣支出)普通農(nóng)產(chǎn)品帶來的價值低得多，加之綠色食品質(zhì)量的“強(qiáng)隱藏性”、目前我國綠色食品質(zhì)量可信度差以及受目前居民收入較低決定的綠色農(nóng)產(chǎn)品需求收入彈性較大等原因的助推，造成綠色食品對普通食品的替代效應(yīng)較差，從而大多數(shù)消費(fèi)者選擇購買普通食品。大型超市貨架上有機(jī)蔬菜、有機(jī)雜糧被冷落的現(xiàn)象就證實了這一點(diǎn)。

同時，因為食品生產(chǎn)和消費(fèi)方式的多樣性和即時性，所以我們生活中的大部分食品都是通過非產(chǎn)加銷一體化的、非“品牌”食品(比如小吃店的快餐食品、店鋪超市現(xiàn)場制作的方便食品、街頭現(xiàn)做現(xiàn)賣小吃等)的方式進(jìn)行消費(fèi)的，即使品牌食品由于現(xiàn)代加工技術(shù)的使用也會它的原料品質(zhì)變得模糊從而導(dǎo)致生產(chǎn)者對原料品質(zhì)管理的松懈。更進(jìn)一步講，我們每天食用的食品大部分是通過非綠色食品產(chǎn)業(yè)化渠道獲得的。這個渠道也會促使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者更多進(jìn)行普通農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，從而阻礙綠色農(nóng)產(chǎn)品的供給。由于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的“檸檬”特點(diǎn)，綠色農(nóng)產(chǎn)品在非產(chǎn)業(yè)化食品領(lǐng)域?qū)⒈弧傲訋拧彬?qū)逐出去，本來從事綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)戶將會退出，從而抑制了綠色農(nóng)產(chǎn)品的供給。

(二)政府對食品質(zhì)量安全終端監(jiān)管的局限性

食品質(zhì)量一直政府監(jiān)管的重要內(nèi)容。監(jiān)管途徑包括各種法律法規(guī)和相應(yīng)的制度措施，如目前的《食品衛(wèi)生法》和即將實施的《食品質(zhì)量安全法》，以及相應(yīng)的市場準(zhǔn)入、質(zhì)量認(rèn)證和質(zhì)量檢測制度、質(zhì)量問題追溯制度等。由于頻發(fā)的食品安全問題事件和百姓的強(qiáng)烈呼聲，政府對食品監(jiān)督有“過度”供給的傾向。然而，由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的限制和農(nóng)產(chǎn)品交易特點(diǎn)以及食品監(jiān)管本身的缺陷，在監(jiān)管上投入太多的社會資源，會出現(xiàn)本末倒置的現(xiàn)象，并不是食品質(zhì)量安全的治本之策。由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是由小規(guī)模的眾多的分散的農(nóng)戶完成，以及食品生產(chǎn)和消費(fèi)方式的多樣性和即時性，對農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)的監(jiān)督只能是極少量的抽檢，因而大部分監(jiān)督都是事后監(jiān)督，是食品生產(chǎn)者“自覺”履行食品質(zhì)量安全義務(wù)的一個輔助體系，不應(yīng)過多把社會資源投入到政府監(jiān)管上。

三、結(jié)論及政策含義

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品質(zhì)量安全的根基;以污染較為嚴(yán)重的粗放農(nóng)業(yè)為發(fā)展基礎(chǔ)的綠色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化模式生產(chǎn)的綠色食品必然是“高成本、高價格”;與普通食品相比，綠色食品的過高價格，讓消費(fèi)者感知其價值較之同樣價格(即同樣貨幣支出)的普通食品帶來的價值低得多，結(jié)果綠色食品消費(fèi)難以取代普通食品成為主導(dǎo);同時，我們每天食用的食品大部分是通過非綠色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化渠道獲得的，加之農(nóng)產(chǎn)品市場的“檸檬”特點(diǎn)，這個渠道也會促使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者更多進(jìn)行普通農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，從而阻礙綠色食品的供給;分散和落后的小農(nóng)生產(chǎn)條件以及食品生產(chǎn)和消費(fèi)方式的多樣性和即時性又使政府對食品質(zhì)量安全的終端監(jiān)管顯得“力不從心”和“事倍功半”。

從以上結(jié)論可以看出，在我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件下，自發(fā)的、“飛地”式的綠色食品發(fā)展模式有先天的缺陷，需要一種政府主導(dǎo)的發(fā)展力量來奠定綠色食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)，即需要從食品產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)進(jìn)行基礎(chǔ)性的全面無公害改造。由于缺乏基礎(chǔ)性的無公害綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，致使綠色食品產(chǎn)業(yè)化成本過高，其本身及其加工的非產(chǎn)業(yè)化食品也給消費(fèi)者帶來極大的質(zhì)量安全威脅，因此，我國必須進(jìn)行全面的無公害的基礎(chǔ)性綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的普及和推廣。

由于農(nóng)民的無力和基礎(chǔ)性無公害農(nóng)業(yè)改造的公共產(chǎn)品性，這就需要政府主導(dǎo)，在資金投入和技術(shù)供給方面都需要政府起主導(dǎo)作用，在企業(yè)、科研和技術(shù)推廣單位及農(nóng)業(yè)中介組織的參與下，直接作用于農(nóng)業(yè)微觀行為主體農(nóng)戶，對傳統(tǒng)粗放農(nóng)業(yè)進(jìn)行全面的基礎(chǔ)性的無公害改造。具體措施主要包括測土配方施肥技術(shù)的全面推廣，無公害種子、化肥、農(nóng)藥的研發(fā)和推廣，基礎(chǔ)水利、道路的建設(shè)，糞便及農(nóng)業(yè)廢棄物如秸稈的科學(xué)利用等基本的無公害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的運(yùn)用[3]。通過政府財力的支持，鼓勵科研單位對高效、低價的無公害種子、化肥、農(nóng)藥進(jìn)行研發(fā)，提高綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料使用的相對收益效益，使無公害的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為成為農(nóng)戶的自覺、自生、自利行為。這樣就保證了農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的基本安全，也為綠色食品的生產(chǎn)打下了基礎(chǔ)。也就意味著對于非綠色產(chǎn)業(yè)化食品、非品牌食品人們也都可以隨時隨地放心食用。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的基本安全得到保障的前提下，加大對食品加工質(zhì)量問題的震懾下監(jiān)督和懲罰，一旦在加工環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題就嚴(yán)加懲罰，食品質(zhì)量安全可以逐步得到保證。而目前的政府政策傾向于把食品終端市場監(jiān)督環(huán)節(jié)看得過重，與其如此，不如把更多的資源用于食品質(zhì)量的始端投入，即增加對無公害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，從而可以減少政府的總投入成本，增加整個社會福利。

在具有基本無公害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的基礎(chǔ)上發(fā)展綠色食品產(chǎn)業(yè)化定會減少綠色食品的生產(chǎn)成本，也會使綠色食品的價格得以降低;同時相對于常規(guī)農(nóng)業(yè)，無公害農(nóng)業(yè)的實施也必將提高基本無公害的普通農(nóng)產(chǎn)品的成本和價格，綠色食品的降價，無公害普通農(nóng)產(chǎn)品的提價，會縮小二者的價格差距，從而會提高綠色食品的替代效應(yīng)，綠色食品消費(fèi)會得到逐步擴(kuò)展，綠色食品會逐步普及，成為正常品，這樣我國食品質(zhì)量就會從基礎(chǔ)層面的全面“無公害產(chǎn)品”逐漸發(fā)展到高一級層面的全面 “綠色營養(yǎng)健康食品”。其實，無公害農(nóng)產(chǎn)品的普及和提價，會增加整個社會的福利，普通農(nóng)產(chǎn)品提價或許會增加我們的食品支出，但基本飲食健康的保證會減少我們的醫(yī)療費(fèi)用支出;普通無公害農(nóng)產(chǎn)品的提價，會促使我們更加自覺地珍惜糧食，從而減少糧食的浪費(fèi)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的保障，會減少我們對其處理的費(fèi)用和浪費(fèi)(比如對蔬菜的處理)。

恰好我國目前的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略為對傳統(tǒng)粗放農(nóng)業(yè)進(jìn)行全面的基礎(chǔ)性的無公害改造提供了條件，但要求我國政府要適當(dāng)改變反哺方式，以促成這一工程的實現(xiàn)。政府應(yīng)該把對農(nóng)民的直接貨幣補(bǔ)貼和為單一追求產(chǎn)量的農(nóng)資補(bǔ)貼，變?yōu)檗r(nóng)民使用無公害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼。同時，政府對農(nóng)業(yè)的支持也應(yīng)更加側(cè)重于對農(nóng)業(yè)無公害生產(chǎn)技術(shù)的開發(fā)和推廣，進(jìn)而實現(xiàn)由發(fā)展綠色食品為主向推進(jìn)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品三位一體跨越;由產(chǎn)品開發(fā)向農(nóng)業(yè)整體產(chǎn)業(yè)品質(zhì)升級跨越。

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