高校建設(shè)工程項目跟蹤審計中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的識別與控制

［摘 要］ 本文分析高校基建腐敗問題及產(chǎn)生的主要原因，將高校建設(shè)工程項目跟蹤審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為研究對象，基于審計實踐，提出合理有效的控制策略，以期最大限度地遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提高建設(shè)資金使用效益。

［關(guān)鍵詞］ 基建腐敗；關(guān)鍵環(huán)節(jié) ；審計

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010 . 24 . 012

［中圖分類號］F23９．４５；Ｆ２３９．６６ ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673 - 0194（2010）24- 0024- 04

隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，國家投入的不斷增加，特別是近幾年的擴招，高校原有的規(guī)模和設(shè)施已遠遠不能適應(yīng)發(fā)展的需要，加大基建投入，擴大辦學(xué)規(guī)模，提高辦學(xué)效益和整體實力，已成為各高校改革發(fā)展的總體趨勢。高校工程建設(shè)項目不斷增加，一方面有力地促進了高等教育事業(yè)的發(fā)展，另一方在大規(guī)模的工程建設(shè)中，腐敗現(xiàn)象屢屢發(fā)生。在工程建設(shè)中出現(xiàn)腐敗，倒下去的不僅僅是幾個干部，更重要的是直接影響了工程質(zhì)量，虛增了工程造價，嚴重損害了國家和學(xué)校的利益。工程建設(shè)領(lǐng)域成為高校腐敗問題的高發(fā)地帶，這與少數(shù)管理者經(jīng)不住“金錢”的誘惑息息相關(guān)，更與工程建設(shè)管理體制不健全、外部監(jiān)管不力等一系列系統(tǒng)性問題有關(guān)。據(jù)統(tǒng)計和分析，基建項目腐敗案，與某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)審計深度不夠或?qū)徲嬋笔Ц叨认嚓P(guān)。作為高校的審計部門，切實進行建設(shè)項目跟蹤審計，特別是關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，對堵塞內(nèi)部控制和管理過程中的漏洞，減少職務(wù)犯罪，有效地配合項目建設(shè)，實施費用控制，實現(xiàn)學(xué)校建設(shè)項目的經(jīng)濟效益、管理效益和社會效益有著舉足輕重的作用。

1 高校基建領(lǐng)域腐敗問題概述

２００９年１０月，武漢大學(xué)常務(wù)副校長陳昭方和常務(wù)副書記龍小樂被湖北省檢察院批捕，廣東湛江師范學(xué)院院長、黨委副書記郭澤深被當?shù)毓矙C關(guān)刑事拘留，武漢科技學(xué)院院長張建剛、副院長王志貴被“雙規(guī)”。令人震驚的是，1個月內(nèi)，被連續(xù)曝光的高校腐敗案件，都與高校基建領(lǐng)域有關(guān)。高校作為神圣的知識殿堂，“象牙塔”內(nèi)一度曾是人間凈土，但其基建領(lǐng)域的腐敗問題卻給人們敲響了警鐘，其嚴重性引起社會的高度關(guān)注。

高校基建領(lǐng)域的腐敗問題是指少數(shù)在高校負責基建工作的領(lǐng)導(dǎo)及管理部門工作人員，濫用職權(quán)以謀取個人私利或者小團體利益的行為以及所產(chǎn)生的違法犯罪結(jié)果等一系列問題。隨著我國高校基建投資規(guī)模迅速擴大，基建管理的內(nèi)外部環(huán)境日益復(fù)雜，預(yù)防基建職務(wù)犯罪日益顯示出其迫切性。高校基建職務(wù)犯罪的原因很多，但從已發(fā)生的腐敗案來看，高校基建管理權(quán)向高校傾斜僅僅是腐敗高發(fā)的誘因，監(jiān)督機制不到位，是高校基建腐敗高發(fā)的根本原因。

高校雖有紀檢監(jiān)察、審計專門監(jiān)督方式以及教職工代表大會、群眾監(jiān)督等監(jiān)督渠道，但由于基建管理專業(yè)的特殊限制，監(jiān)督實際上也存在著“不到位”的現(xiàn)象。首先是專門監(jiān)督的弱化，由于高校紀檢人員對基建管理工作尤其在工程技術(shù)及預(yù)決算等方面并不在行，盡管他們?nèi)虆⑴c項目建設(shè)，但所起到的作用往往是形式大于內(nèi)容。譬如工程招標，由于不懂得工程預(yù)算等方面的專門知識，因此也就不能發(fā)現(xiàn)評標過程中的故意剔除不是預(yù)先設(shè)定的中標單位的情況；比如現(xiàn)場簽證，由于缺乏工程專業(yè)技術(shù)知識，對于現(xiàn)場簽證的必要性不能把握，由此也就不能發(fā)現(xiàn)可能產(chǎn)生的各種作弊行為等。其次是許多高校基建項目的審計仍然停留在事后竣工結(jié)算審計的階段和方式上， 存在監(jiān)督的“真空”與“盲區(qū)”，很難達到審計監(jiān)督的最佳效果。再次是群眾監(jiān)督淡化，高校中教職工對于基建領(lǐng)域的腐敗行為有議論，但由于不能深入其中，也很難發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)，更不要說掌握腐敗的證據(jù)了。教代會及校務(wù)公開等監(jiān)督制度也沒有形成氣候，能夠發(fā)揮的監(jiān)督作用十分有限。由于幾項監(jiān)督不到位，腐敗問題不能被及時發(fā)現(xiàn)和查處，從而造成高校腐敗現(xiàn)象不斷滋生蔓延。

2高校建設(shè)工程項目跟蹤審計及關(guān)鍵環(huán)節(jié)的識別

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于２００９年８月印發(fā)了《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作的意見》，中央決定，用兩年左右的時間，集中開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作。這對于我們研究解決高校基建領(lǐng)域腐敗問題的防范對策是一個重要契機。

應(yīng)當看到，針對基建領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題，國家主管部門采取了許多措施，加大了教育、管理、監(jiān)督、懲處工作力度，反腐敗斗爭也取得了一定的成效，同時積累了一些經(jīng)驗。這些經(jīng)驗對于高校的反腐倡廉工作有著很好的借鑒作用，但依然有一些根本性問題未能有效解決，需要進一步研究高校基建領(lǐng)域腐敗問題的控制對策，以有效地從源頭上預(yù)防和治理腐敗問題。筆者認為，當前，在不放松思想教育的前提下，最關(guān)鍵、最有效的舉措是對高校基建工程實施全方位的有效監(jiān)督——切實開展建設(shè)項目跟蹤審計，特別是控制好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督，使想腐敗者沒有腐敗的條件，腐敗自然就難以發(fā)生。

2.１ 建設(shè)工程項目跟蹤審計

許多高校已經(jīng)開始建設(shè)工程跟蹤審計并不斷進行著探索和研究，但對建設(shè)工程項目跟蹤審計的定義尚未形成一致看法。筆者借鑒他人研究成果，并基于對建設(shè)工程跟蹤審計實踐的總結(jié)與提煉，將其定義為：審計部門以國家的法律、法規(guī)等為依據(jù)，運用現(xiàn)代審計方法對工程建設(shè)活動實時進行審計監(jiān)督、分析和評價，并將審計結(jié)果及時作用于工程建設(shè)活動的一種審計形式。其目的是加強監(jiān)督，促進管理，控制規(guī)模，節(jié)約投資，保障建設(shè)資金合理、合法使用并提高投資效益，縮短建設(shè)周期，提高工程質(zhì)量，實現(xiàn)基建工程綜合效益最大化。

由于基建工程有規(guī)模大小之分，新建、維修與擴建之別， 在基建工程跟蹤審計實踐操作中，存在多種操作模式。根據(jù)工程建設(shè)活動的介入點，操作模式可分為“全程介入”、“重點介入”和“適時介入”。從跟蹤審計的審計成本和綜合效益的角度考慮，根據(jù)不同工程的不同需要，采用不同的操作模式才是可行和必要的。三種操作方式介入時點不同，跟蹤的深度不同，但是不論是哪種操作，對于某些部位和環(huán)節(jié)必須控制，才能保證跟蹤審計質(zhì)量，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

2.２ 關(guān)鍵環(huán)節(jié)的識別

基建工程項目投資大，建設(shè)周期長，涉及的單位多，如何在眾多的環(huán)節(jié)中把握關(guān)鍵點是我們尋求控制措施的前提和基礎(chǔ)。

2.２．１ 從基建腐敗容易發(fā)生的角度

首先是涉及對相關(guān)單位進行準入選擇的環(huán)節(jié)。招投標環(huán)節(jié)是基建中最易發(fā)生腐敗的環(huán)節(jié)之一，無論是對于施工單位還是材料供應(yīng)商，都是一個準入的過程。隨著基建制度的不斷規(guī)范，明目張膽不進行招標的高校并不多見，只是在招標中有著許多貓膩。如有部分僑捐工程或時間緊、項目小的工程采取邀請招標、議標、跟標或直接委托，這些方式易存在“暗箱”操作現(xiàn)象；有的管理者采取“化整為零”方式，將大項目分解成若干小項目，然后直接委托，或以趕工期為由，用議標代替招標等。

其次是涉及工程量增減或變更的環(huán)節(jié)。工程建設(shè)的生產(chǎn)周期比較長，在此期間常會出現(xiàn)一些不確定因素，不可避免地引起工程變更和簽證。同時，由于施工單位在競標時為了確保中標，不得不降低利潤空間，中標后，便將目光轉(zhuǎn)向變更和簽證，想以此提高工程造價，彌補讓利損失。這時就會出現(xiàn)少數(shù)甲方和監(jiān)理管理人員，為了一己之利，相互勾結(jié)、捏造事實、弄虛作假，合謀作偽簽證、假變更。

再次是工程隱蔽性環(huán)節(jié)。工程隱蔽性環(huán)節(jié)包括基礎(chǔ)和鋼筋等部分，它們對工程質(zhì)量的影響很大，在隱蔽后無法看到，因此是最難監(jiān)督、容易產(chǎn)生爭議和滋生腐敗的地方，同時學(xué)校審計部門與被監(jiān)督的行政部門屬于同級機構(gòu)，一切關(guān)系都在同級行政和管轄范圍內(nèi)，實際工作中， 工程完工后，如果沒有接到舉報或有確鑿證據(jù)是不會對隱蔽工程進行剝離檢查的，所以施工過程中的監(jiān)督就顯得尤為重要。

最后是能夠形成造價控制活口的環(huán)節(jié)。市場主體之間各種經(jīng)濟往來是通過合同實現(xiàn)的。市場經(jīng)濟在一定意義上可以說是合同經(jīng)濟，經(jīng)濟關(guān)系的合同（契約）化是市場經(jīng)濟的重要特征，由于市場經(jīng)濟固有的自發(fā)性和消極作用，必然會引起一系列破壞市場經(jīng)濟的犯罪出現(xiàn)。施工合同是工程施工和造價計算的重要依據(jù)，合同的原則、效力是由法律來設(shè)定和保障的。有可能產(chǎn)生甲乙雙方合謀對招標文件的部分條款進行篡改，在合同簽訂中有意無意之中留下一些活口。

2.２．２ 從高校內(nèi)部審計實踐的角度

有利于實現(xiàn)審計目標的環(huán)節(jié)。審計的目標，用數(shù)字表示在較大程度上為爭取較多的審減金額，但更重要的是通過建設(shè)項目一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計，實現(xiàn)審計的“預(yù)防、監(jiān)督、服務(wù)”三位一體的功能和審計的“免疫系統(tǒng)”功能。基建跟蹤審計中內(nèi)部控制制度審計環(huán)節(jié)，將極大地提高基建管理部門的管理水平，能夠避免投資失誤和基建資金的流失。

有利于提高審計工作效率的環(huán)節(jié)。由于高校基建審計人員編制沒有較大增長而建設(shè)項目不斷增加，同時相關(guān)法規(guī)對建設(shè)項目竣工結(jié)算審計時間有著嚴格的規(guī)定，所以在保證工作質(zhì)量的前提下提高審計工作效率很有必要，在建設(shè)項目跟蹤審計中，能夠提高審計效率的環(huán)節(jié)較多，比如內(nèi)部審計部門參加竣工圖的審核。

有利于降低審計成本的環(huán)節(jié)。在一定程度上有效地防止審計失敗，防范審計風險，即是降低審計成本。在基建審計中，也會發(fā)生審計調(diào)查時間成本和差旅費成本。基建工程中材料費約占總造價的６０％~７０％，工程材料的質(zhì)量、價格直接影響工程質(zhì)量和造價的高低。參與材料價格核定環(huán)節(jié)，一方面審計掌握了材料價格的動態(tài)和信息，另一方面避免了具有核價權(quán)利的個人的舞弊行為。

3科學(xué)把握跟蹤審計的程序和方法，對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行審計

程序控制方向，方法決定結(jié)果。科學(xué)的審計程序和方法是確保審計質(zhì)量的前提。因此，在對工程項目實施具體的跟蹤審計前，應(yīng)針對各工程項目的性質(zhì)差異、規(guī)模大小、具體特點以及所處的不同階段，分別根據(jù)審計內(nèi)容設(shè)計出審計程序和方法，列出審計的“重點”和“關(guān)鍵”，編寫審計大綱。

3.１ 建設(shè)前期跟蹤審計關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制

3.１．１ 招投標環(huán)節(jié)的控制

通過審計，著重解決將工程進行肢解，部分項目規(guī)避招標、虛假招標、圍標、串標、評標不公等突出問題，推進機制、制度創(chuàng)新，促進項目公開透明，促進招標投標活動的公開、公平、公正。

內(nèi)部審計部門審查招標文件并參與招標的全過程。對于招標文件通常審查其招標范圍是否完整；文字表達是否準確；評標辦法是否恰當；程序是否合法；對乙供材的質(zhì)量、價格等要求是否明確，違約責任是否明確完整。審計人員參與招標過程，便于對評標過程有全面的了解，特別是商務(wù)標部分，常常出現(xiàn)一些超低或超高價，審計人員應(yīng)對這些“超常價”進行對比分析，找出原因。在評標過程中，施工單位的現(xiàn)場答疑及承諾，審計人員應(yīng)要求以書面形式記錄備案，一旦其中標，將寫進合同條款。對于采用工程量清單進行招標的工程，應(yīng)注意工程量清單的審查，一方面工程量清單的風險由甲方承擔，另一方面投標單位會根據(jù)清單的不足采取不平衡報價方法，以獲取更多利潤。

3.１．２ 施工合同環(huán)節(jié)的控制

即通過規(guī)范的合同管理可以減少腐敗的滋生，通過嚴格的合同審計程序預(yù)防犯罪的發(fā)生。目前我國建筑工程施工合同都采用格式合同，合同由３部分構(gòu)成，即通用條款、專項條款和補充條款。特別是專用條款應(yīng)作為合同審計的重點。內(nèi)部審計部門須整理招標文件中關(guān)于造價、價格、材料、工程款支付方式等重點內(nèi)容，核對合同與招標文件是否相符，意思表達是否明確。比如，合同約定甲方核價材料不下浮。在結(jié)算時就會存在兩種理解：一種是甲方核價的材料包括基價在內(nèi)均不下浮，另一種是甲方核價材料，僅材料價差不下浮，基價要下浮。某高校的一個造價５ ０００萬元的學(xué)生公寓項目，僅這一項，兩種算法的差額就有１００多萬元。

3.２ 建設(shè)期跟蹤審計關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制

3.２．１ 設(shè)計變更及現(xiàn)場簽證環(huán)節(jié)的控制

對變更和簽證的審計是跟蹤審計工作的重中之重。基建管理部門須制定并完善工程設(shè)計變更及簽證制度，根據(jù)工程具體情況制定相應(yīng)規(guī)則、簽字程序、注意事項，使設(shè)計變更及簽證工作有章可循。對設(shè)計變更要進行技術(shù)經(jīng)濟研究后再做決策，并做好設(shè)計變更后材料、設(shè)備及未安裝的成品、半成品的回收工作；工程簽證要嚴格按規(guī)定的程序、內(nèi)容、時間辦理，保證簽證工程量準確，簽證內(nèi)容真實。

審計部門應(yīng)參加重要的和大宗的設(shè)計變更和簽證的確定過程，根據(jù)專業(yè)知識與相關(guān)部門一起判斷變更及簽證的合理性、計量的準確性、手續(xù)的齊備性、資料是否齊備、與合同有無沖突等。特別注意工程簽證的內(nèi)容是否包含于定額內(nèi)或者包含于招標價內(nèi)，是否是施工單位應(yīng)該采取的施工措施等。針對基建簽證工作，要建立嚴格的簽證復(fù)核制度，基建處內(nèi)要建立簽證聯(lián)簽制度，建立審計現(xiàn)場審計制度等。特別注意簽證要進行連續(xù)編號并及時歸檔，以防止偽造和篡改。

3.２．２ 材料價格核定環(huán)節(jié)的控制

一方面，對于大型設(shè)備和數(shù)額較大的材料采購，一般以公開招標形式進行采購。另一方面，對市場進行實地考察，調(diào)查各種材料的市場行情。正面考察，是審計人員以審計工作者的身份，向多家建材經(jīng)營部進行商品價格咨詢；側(cè)面考察，是審計人員以消費者或客戶的身份，通過與商家討價還價的方法了解材料價格。內(nèi)部審計部門聯(lián)合基建、財務(wù)、監(jiān)察等管理部門，對曾經(jīng)使用過并在使用后證明質(zhì)量有保證的材料的品牌、產(chǎn)地、生產(chǎn)廠家、質(zhì)量等級、型號、價格、信譽等建立信息數(shù)據(jù)庫，工作中不斷豐富、更新和優(yōu)化這個數(shù)據(jù)庫，形成資源共享。

3.２．３隱蔽性工程環(huán)節(jié)的控制

對隱蔽性工程跟蹤審計人員一定要到施工現(xiàn)場了解具體施工做法，做好取證記錄，如：路基基礎(chǔ)工程，每一結(jié)構(gòu)層是否與施工圖紙一致，厚度、壓實度是否達到設(shè)計要求；鋼筋混凝土工程，鋼筋的數(shù)量、直徑是否與設(shè)計吻合以及管道回填材料等；如施工技術(shù)措施費，按施工設(shè)計中確定的施工措施和方法產(chǎn)生的建安工程費用比較高，所以施工單位容易采取比較簡易的施工方法，不僅會對工程質(zhì)量和施工安全帶來隱患，而且施工費用也會因為施工方法、措施的改變而相差甚多。審計人員一定要深入施工現(xiàn)場，將實際情況記錄下來。

３．3工程竣工后跟蹤審計關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制

3.３．１竣工圖紙審核環(huán)節(jié)的控制

工程竣工圖紙是竣工結(jié)算審計的重要依據(jù)，現(xiàn)在的通常做法是施工單位對施工圖紙做修改后，由基建管理部門和監(jiān)理人員進行圖紙審簽。施工圖是工程項目招標的依據(jù)和工程施工的基礎(chǔ)，竣工圖是對竣工工程的具體記錄，包括施工過程發(fā)生的設(shè)計、聯(lián)系單等變更，兩者有著本質(zhì)的區(qū)別，尤其是一些大中型復(fù)雜的工程，兩者之間出入會很大。審計時注意已經(jīng)取消的項目是否仍列在竣工圖上，計取工程費用，增加的內(nèi)容是否重復(fù)反映而導(dǎo)致多算，隱蔽部分竣工圖是否與收方原始的資料或者影像資料相符。

3.３．２ 工程結(jié)算審計環(huán)節(jié)的控制

規(guī)范審核程序，嚴格執(zhí)行三級復(fù)核程序。對每一個審計項目都必須從基礎(chǔ)抓起，按操作規(guī)程一步一個腳印地做好各項工作。三級復(fù)核程序的關(guān)鍵在于自檢，內(nèi)審人員必須具備嚴謹、認真的工作作風，嚴格做好每項工作，并注意做好結(jié)果文件的自檢工作。同時，三級復(fù)核的各級都應(yīng)明確復(fù)核內(nèi)容和責任，層層把關(guān)，級級負責。

3.４基建項目跟蹤審計中的管理環(huán)節(jié)控制

3.４．１ 開展基建經(jīng)濟責任審計

各高校一般設(shè)立基建處（后勤處）對學(xué)校的基建、修繕等項目進行管理，對于新校區(qū)的建設(shè)，不少高校都會成立一個工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組（工程建設(shè)辦公室）。這些機構(gòu)往往是臨時的，在基建項目完工后一般也就解散了，但基建中有些問題很難被及時發(fā)現(xiàn)，也很難進行事后的追查。因此，應(yīng)發(fā)揮內(nèi)審部門跟蹤審計的優(yōu)勢，審計處內(nèi)部聯(lián)動，將工程管理與財務(wù)審計有效結(jié)合起來，開展經(jīng)濟責任審計。一方面對項目組或基建負責人履行職責情況開展任中經(jīng)濟責任審計并評價，另一方面可以把整個項目組人格化，對其履行職責情況開展審計評價。使高校基建領(lǐng)域的腐敗問題能夠及早被發(fā)現(xiàn)并提出預(yù)警，將其扼殺在萌芽狀態(tài)。

3.４．２ 加強內(nèi)部控制制度審計

基建腐敗主要是利用決策權(quán)、建議權(quán)、參與權(quán)、經(jīng)手權(quán)等去實現(xiàn)其違法違紀行為。高校內(nèi)部審計在項目跟蹤審計過程中聯(lián)合學(xué)校財務(wù)處、紀檢處定期對組織結(jié)構(gòu)控制、崗位職責控制、業(yè)務(wù)處理程序控制、信息控制、人員素質(zhì)控制等內(nèi)部控制制度進行審計，了解基建管理部門內(nèi)部控制系統(tǒng)是否健全、是否有效，評價其控制目標是否達到，從而揭示當前管理工作中所存在的問題，并提出建議，以促進建材采購、工程變更、現(xiàn)場簽證等重要環(huán)節(jié)嚴格執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)和辦事程序，建立配置科學(xué)、程序嚴密、相互制約的權(quán)力運行機制和業(yè)務(wù)控制程序，促進完善內(nèi)部約束制度，健全基建內(nèi)部相互制約的權(quán)力監(jiān)督運行機制。

4 結(jié)束語

通過建設(shè)工程項目跟蹤審計，特別是對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，可以有效地行使學(xué)校內(nèi)部審計的監(jiān)督權(quán)力， 整頓高校范圍內(nèi)的建筑市場秩序，規(guī)范建設(shè)管理單位行為，減少腐敗的滋生。同時對工程審計人員切實把握審計的重點和建設(shè)項目跟蹤審計介入的時點，提高高校內(nèi)部審計機構(gòu)的管理水平也很有幫助。在工程審計中把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到心中有數(shù)，對控制工程造價，提高建設(shè)資金的使用效益，提高審計質(zhì)量和效率具有重要的意義。

主要參考文獻

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