河道淤泥購買人編制礦山地質環境保護與治理恢復方案的累贅性分析

[摘 要]本文通過對法律和事實的分析，認為淤泥制磚企業只要能購買到商品性淤泥，就沒有領取采礦許可證必要的；通過對清淤工程責任主體的描述與其責任范圍的界定，分析淤泥的處置過程，得出一個結論，河道淤泥的購買人即磚瓦企業編制(淤泥)礦山地質環境保護與恢復治理方案，按照現行的法律、法規體系是多此一舉的、累贅性的做法：提出了處理的方法，就是調查研究，分析事理，匯報實情，向有解釋權限的政府機構請示，請求得到開明的回復。

[關鍵詞]河道淤泥 地質環境 保護與治理恢復 累贅性 分析

引言

國家法律法規，都該是有針對性作出的，主管執行部門不能死搬教條，要調研具體情況，把握國家規定的實質，《礦山地質環境保護規定》雖然要求采礦企業，必須編制地質環境保護與恢復治理方案，才可以領取采礦許可證，但是就河道淤泥問題不適用，因為清淤的主體是水政部門，即使委托有關企業實施，依然不改變責任的主體。河道淤泥的受讓人，從法定和約定上都沒有編制地質環境保護與恢復治理方案的主體義務。目前，在使用河道制磚的地區，出現了國土資源管理部門讓淤泥購買人編制地質環境保護與恢復治理方案的現象，文件有規定，確實是無可奈何，筆者在法律之間另辟蹊徑，力求解除國土資源管理部門和淤泥制磚企業的困擾，做了一些現實的分析和理論上的探討。

1 長江中下游地區河道淤泥來源和特性分析

1.1 河道淤泥來源

河道淤泥是綜合物，通常是，雨水陳年累月的洗刷，陸地的粘土、泥沙等隨著地表水流入河道，沉積起來；生活用水從化糞池等環境衛生設施中自然地源源不斷的溢出，在河道里不斷分解沉定；浮萍、蓮藕等水生植物、魚蝦、貝殼類的河蚌等水生動物、以及微生物，尸體腐爛淤積，這些成因，就會形成了河道淤泥。

1.2 河道淤泥特性

河道淤泥，累積久了，就成為河道障礙物，會影響河道運輸功能、蓄排水功能、生態環境環境功能，處理的辦法就是清淤。但河道淤泥有這樣的特性，包含豐富的有機物，可以用于農田復墾與施肥；又具有磚瓦用粘土的粘性，可以用于制磚；污染嚴重的呢，適宜于做公路底墊。總之，這些特性，可以調動各方面的積極性，尋求淤泥的經濟應用，從而降低清淤的成本。

2 河道淤泥清淤的責任主體與工程綜合措旆

2.1 河道淤泥清淤的實施主體

根據《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國河道管理條例》河道清淤的實施主體應該是各級人民政府，具體組織實施是由各級水政主管部門牽頭，農林、港務、交通、規劃等部門參加，必須符合土地利用總體規劃、城市規劃、農田水利等方面的規劃，是項綜合性的系統工程，考慮了生態、環境、經濟、社會等諸方面效應和效益。

2.2 河道清淤的工程綜合措施

縱觀具體河道清淤方案，都考慮了這樣幾個方面：

2.2.1 河道清理工程有計劃按步驟實施，不要求河道清淤的速成和光潔，有利于水生植物、微生物的生長，達到治療生態環境的效果。

2.2.2 清理河道工程結束不產生新的破壞，淤泥處置與相關規劃相銜接，有淤泥用于做路、復墾、施肥、制磚等方面的方案。

2.2.3 河道清淤工程，包含防止踏方的護岸設計，選擇本地自然生長成活快的植物，既能護坡，又能防沖刷，不僅起到了水土保持作用，還延長了河道淤積周期；等等；其內容包含了、且遠廣于礦山地質環境保護與治理恢復方案的，是綜合性工程。由此看來，河道清淤過程本身就是環境保護與治理恢復過程。

3 礦山地質環境保護與治理恢復方案累贅性成因

3.1 把地質環境保護與治理恢復虛擬給不當的主體

執行地質環境保護方面規范是清淤工程主體的義務。根據《礦山地質環境保護規定》、《國土資源部辦公廳關于做好礦山地質環境保護與治理恢復方案編制審查及有關工作的通知》(國土資廳發[2009]61號文)，依據《礦山地質環境保護與治理恢復方案編制規范》(DZ／T223-2009)，為河道淤泥清理工程編制礦山地質環境保護與治理恢復方案，是應當的。所以實際工作中，河道淤泥清淤工程主體，應當就是礦山地質環境保護與治理恢復方案的實施主體，工程實施本身就是地質環境保護與治理恢復的過程。淤泥是這個過程的副產品，如果讓購買或應用淤泥的主體在取購時候，再另行編制礦山地質環境保護與治理恢復方案，是累贅的，是把實施清淤的工程主體的義務復加給買方，把已經完成的義務，主觀虛擬地假想給新的購買主體。

3.2 虛擬承擔地質環境保護與治理恢復義務被迫性

用淤泥制磚的磚瓦企業，必須領取采礦權許可證，才可以領取營業執照，才可以做其他一系列的活動。但根據國土資源部第44號部令(礦山地質環境保護規定)必須編制礦山地質環境評價保護與治理恢復方案，才可以領取采礦權許可證。按上述，淤泥制磚企業，利用淤泥摻和煤渣或石灰制磚是個除廢過程、廢物再利用的過程，可以直接從國家購買淤泥，繳納必要的國家礦產資源補償費和作相應稅賦即可。河道的清淤，已經由國家機構委托實施了，地質環境保護與治理恢復義務已經得到相應完成了，為此，淤泥制磚企業編制行為不是出于現實的需要，而是迫于法律規范教條性應用所帶來的無奈。

即使堆積淤泥臨時性場地的環境恢復與治理，依法也應屬于河道淤泥清淤工程實施主體的事情，如果讓買方磚瓦企業來做環境恢復與治理方案，就有違《礦山地質環境保護規定》中的“誰破壞誰治理”原則。何況，只要原地貌不變地把淤泥取走，就達到了環境恢復與治理效果。至于是不是會破壞原貌，那是通過相關方合同約定就可以處理的事情，牽強附會的用編制“礦山環境恢復與治理方案”來規制，無非是小題大做，是用國家強制取代合同約束，是根本沒有必要的。當然，也可以通過礦管部門的監管和查處，使原貌得到恢復。例如，人人都有盜竊的可能。難道人人都要對公安部門提供不盜竊的保證書和繳納保證金以約束自己嗎?是不是也編制個什么自我控制方案呢?倉儲性的堆積，按合同倉儲物即淤泥取走，原貌就能再現。還有，任何企業在廠內堆積原料，是常有的事情，任何企業堆積原料都不得破壞土地原來的利用條件。磚瓦企業所堆積的原料是淤泥、粘土，在倉儲用地利用的行政管理方面，不該由于原料的不同，搞企業歧視，讓磚瓦企業無形地增加負擔，是多么的不公平。

總之，讓購買河道淤泥的磚瓦企業承擔編制礦山地質環境評價保護與治理恢復方案的義務，是虛擬的，是把被他人已經完成或必須完成的義務假想性地再次施與，無論是對河道、無論對是廠內外淤泥倉儲用地而言，做“方案”都沒有現實的和法律上的道理可言。廠內淤泥倉儲用地恢復可以通過土地有償使用合同可以約定和控制。沒必要像什么復雜工程似的，弄出個什么符合”國標”方案呢。簡單地用合同約束和履行，就可以符合“國標”了。

4 去除淤泥制磚企業編制“方案”義務的方法

4.1 分析相關法律法規的立法機理

像煤礦、石油等一系列礦山的開采，對地質環境都有一定程度的破壞力，具有負面性，對這些礦山采礦權的出讓。必須按照規定編制“礦山地質環境保護與恢復治理方案”。而河道淤泥的撈取與處置本身就是根據一定專業方案而實施的恢復治理和保護地質環境的行為，具有積極性、正面性。為此，編制“礦山地質環境保護與恢復治理方案”，猶如給冬天的白雪增白，邏輯上是混亂的。國家已經花費疏浚的河道，其結果就是恢復和治理環境的過程，讓淤泥制磚企業空洞無實際效果的去花費，是對社會財富的浪費，一切財富都是社會的。

4.2 做好調研及時向有權部門請示

淤泥制磚企業，如果想要取得采礦權，直接采挖磚瓦用粘土，那是需要編制“礦山地質環境保護與恢復治理方案”，然后領取采礦許可證。一定的政府工程或政府審批的工程實施時，如果出現多余土方，那么國家可以直接出讓，工程實施權利與采礦權耦合在一起了，是開發商、工程承包主體的權利，這種耦合現象，是不需要進行再次作采礦權許可的。購買淤泥的行為，與采礦權實施行為是迥然不同的兩碼事，不需要憑采礦許可證而進行，所以，這里就出現了個自由縫隙，根據法理，無采礦許可證，只要能參與竟買到磚瓦用淤泥，可以照常營業。不“編制礦山地質環境保護與恢復治理方案”不領取采礦許可證，按道理不會影響淤泥制磚企業的正常運行，那樣，如果把磚瓦企業視同污水處理廠一樣，當成污泥處理廠，也不無道理。但是，事實上，工商部門會不考慮這些情況的，認死理，無采礦許可證，就不發放或不年檢營業執照。

這樣的調研結果，可以請示兩個問題。(1)新興無采礦許可證的淤泥磚瓦企業，參照污染處理廠那樣予以管理，是否可以確認這樣的企業存在，是否可以用相應的法律新套路予以管理。(2)使用河道淤泥制磚的企業，是否可以根據實際情況和相關法律、法規的原意，對擬購買的淤泥不再另起灶爐的搞一套累贅性的地質環境保護與恢復治理方案。

結論

讓購買淤泥制磚的企業做(淤泥)地質環境保護與恢復治理方案，是把是賣方把義務做主觀地轉嫁，這里是賣方是廣義的，指政府。水政部門和國土部門都是屑于政府，水政部門牽頭負責清淤，自然承擔了地質環境保護與恢復治理方案義務，國土負責出讓礦產，讓該義務轉嫁給淤泥的買主，作為領取采礦權許可證的前提，都是代表賣方政府所為。已經完成的義務、和待完成的義務，都是河道清淤法律責任主體所要負擔的，對淤泥的買方而言，義務只是虛擬的，空洞的，做(淤泥)地質環境保護與恢復治理方案是累贅而無益的，其負面效果可想而知。