我國NGO之組織治理問題及其對策探析

[摘 要]本文在分析我國NGO之組織治理存在阿趕的基礎上，從政府管理、杜會環境等方面，系統論述了NGO問題的成因，并提出了相應對策。

[關鍵詞]NGO 組織治理問題 對策

非政府組織(NGO)指的是介于政府部門和營利性部門之間，依靠會員交納的會費、民間捐款或者政府財政撥款等非營利性收入從事服務于社會公眾、促進社會穩定與發展的宗旨的社會公共部門。作為當代公共治理的重要主體組成部分，NGO對提高社會公共治理，彌補政府失敗與市場失靈具有重要意義。改革開放二十多年來，我國NGO得到了較大發展。然而，相對社會公共治理的發展來說，當前。我國NGO發展則顯得明顯不足。究其原因，包涵著社會公共參與度、政府宏觀管理等多方面的歷史和現實的成因。但NGO自身存在的問題，則是影響我國NGO發展的內在原因。因此，找準NGO在組織方面存在的問題，明確其成因，是完善NGO，提高其治理能力的重要途徑。

1 NGO之組織治理中存在的問題

1.1 組織合法性不足。盡管我國憲法和相關組織法律賦予了公民結社的權利，給予了社會發展相關社團、非盈利性組織的法律法理空間，但審批管理上的監控模式卻嚴重限制了NGO的注冊和成立。據有關資料統計當前我國NGO大部分是半官方性質的準政府社團組織，真正的民間性質的草根社團組織數量甚少，而且在存在空間上也只限于環境保護等社會公共治理的邊緣地帶，沒有進入社會公共管理的廣泛治理領域。政府對NGO的審批有限，發展有限制導致部分NGO以“黑戶”形式存在，政府審批更多的是對做出重大社會治理效果的NGO的追加認可。

這種方式的組織審批，導致的結果就是我國當前社會公共事務仍然由政府承擔，政府讓渡給NGO的治理空間有限，這樣做不僅限制了NGO的合法性和治理空間，同時對NGO功能定位：組織結構、組織能量和組織人員素質等方面產生了嚴重的影響。

1.2 組織功能定位不清與治理邊界模糊。一是從官方、半官方性質的社團來說，其明顯缺乏獨立性和自主活動能力，在行為方式、工作作風方面都具有鮮明的行政作風，相關人員即以事業單位編制人員也較為容易轉入公務員隊伍，其職能定位具備濃厚的行政配合色彩，受到政府行為影響大，自身職能并不十分明確。二是從草根性質的民間NGO來說，由于長期的防止西方資產階級自由化思想的影響，我國民間NGO發展與國際NGO發展嚴重脫軌。其產生也比較晚，其目標較為單一，主要圍繞著某一具體環境問題或者權益問題而展開。但當這些具體問題得以解決時，能否進一步推廣到其他地區的同類問題的處理則關系到這些組織的生存和發展。事實上，更多組織則在這一環節上難以取得突破性進展而最終未能存在下來，而成為一種臨時性的群體組織，組織功能定位的不準確致使的結果則是NGO治理內容的模糊化、治理邊界的變動性，這不僅對NGO專業化發展不利，也制約了自身功能的發揮。

1.3 組織結構問題與治理效率不高。我國NGO在組織結構方面主要存在以下問題：一是官方半官方性質的NGO由于受官僚制的行政管理制度的影響。其結構無論是在層次上也同政府一樣存在著管理人員多，辦事人員少的”官多民少”現象。二是民間性質的NGO在管理結構上顯得過于簡單化、事務的處理更多依賴于其領導人和發起人，尤其是對較為弱小的民間環境維權組織來說，更是如此。也正是由于受此種組織架構的影響。NGO的德行完美神話、圣潔神話只能是一種神話，其彌補政府與市場缺陷的功能也是極為有限的。

1.4 組織人員素質與治理成效有限。然而，由于經費問題上的不足等原因，我國NGO人員素質、功能的不健全，同時也由于公務員隊伍和企業高薪隊伍對人才的吸引，使得當前我國NGO的人才匱乏，官方性質的社團吸納了大量的政府分流人員和離退休人員，同時NGO自身機制的不健全、功能的不明確也影響丁優秀人才的進入。

此外，我國NGO在自身監督機制和外在監督機制、組織激勵機制、組織的內部認同和社會認同的合法性等方面也存在著諸多問題，但自身組織的功能一結構一人員三個基本層次問題作為其內在的制約因素亟待加以解決。

2 NGO治理問題的成因分析

2.1 組織審批規制限制組織合法發展。當前，我國政府對社團的管理仍處于一種控制型狀態。“歸口登記、雙重負責、分級管理”的監督管理體制，重管理輕權利、重審批輕監督、過分注重于行政手段，嚴重制約了NGO的合法發展，行政部門的審批限制不僅限制了NGO的行政合法性，同時也較為廣泛地影響了社會公眾對NGO的認同，更影響了社會公眾對NGO的參與程度。

2.2 組織形成的方式影響功能定位。以我國NGO而言，民間NGO成立的初衷是為了公眾利益，然而隨著組織的發展，監督機制的不完備，組織有可能為了自己的利益而淡忘了它們本應關注和幫助的對象，甚至成為某個主要捐助者的代理人，從而喪失丁自己的獨立性和明確的功能定位。

從官方性質的社團組織來說，由于對政府的財政依賴，削弱了其批評和監督政府的力量，乃至于成為準政府組織，是典型的政府扶持型的成長。它在組織的設立、人員安排、組織運行等各方面不得不向政府妥協，從而在工作內容上也就不得不是配合政府。對自身組織功能的定位必然要受到嚴重影響。

2.3 組織發展階段限制組織結構。一個組織的發展一般經歷著創業階段、規模化與集約化、精細化、轉新與創新階段，而不同發展階段對組織結構有著不同的要求，從而也影響著其效率的發揮。就我國NGO發展而言，它尚且處于初步發展階段，成立時間短。各方面的建設都處于進一步探討和發展階段。

其具體體現為：(1)宣傳力度小，理論研究深度還不夠；(2)機制不夠健全，組織的民主選舉機制和有效監督機制的建設仍然處于探索階段；(3)組織功能尚沒有取得明顯的社會影響和效應。

可以說，在我國盡管官方性質濃厚的社團組織成立時限較長，但從NGO意義上來說，我國NGO仍然處于創業階段，其結構的調整與效率的提升仍然是一個值得在發展中進一步探索的問題。

2.4 組織資源影響了人員素質的提高。根據現代資源依附理論，員工在經濟人理性的選擇的基礎上，組織資源與組織人員素質無疑有著重大的關系。一方面人員素質作為組織資源的重要構成部分，在組織中發揮著獨特的資源優勢和作用，另一方面組織硬性資源和軟性制度資源同樣深刻地影響著組織人員素質的構成和提高。

一方面，組織硬性資源的缺少尤其是組織資金經費的匱乏，直接對經濟人理性的現代人吸引力不足，難以引進優秀人才；另一方面，組織聲譽不大，致使NGO工作人員社會認同程度有限，必然也影響到NGO工作人員的工作認同程度和事業成就感，這就更容易使得優秀人才難以引進的同時內部人才容易流失。

由此可見，NGO存在的組織治理問題，同時受到了組織產生的形式、發展方式、發展過程中的廣泛的組織內在資源因素和外在管理與調控等多因素的影響。

3 完善我國NGO治理的基本對策

3.1 改進政府管理規制，提供治理空間。政府監控型的管理方式是NGO發展滯緩的一大要因，放松政府規制，建立對NGO培育型管理，為NGO治理提供廣闊的空間和平臺，應著力進行以有限政府為目標、發揮政府在社會公共治理中的元治理角色的功用。

首先在觀念上，政府應當更新認識，破除政府萬能論，積極地看待NGO發展對市民社會成熟的推動作用和對社會主義民主政治發展的貢獻，正確認識和評估NGO作為現代公共治理主體對彌補政府失敗與市場失靈的功用，從和諧社會構建的高度對NGO發展予以積極審批和支持。

其次，打造有限政府，合理地定位政府職能，將社會自治事務和政府單方面能力完成不了或不太好處理的社會公共事務合理地從當前政府職能中劃分出來，為NGO提供合理的治理空間，一般來說主要可從事務的可治性、有效性、合法性等方面綜合考慮，確保NGO在正確領域和范疇內發揮其作用。

再次，強化對NGO的合理監督，改當前遣懲式管理為預防式管理，建立起NGO外在的責任監督機制和經常性監督與不定期監督相結合的有效監督機制，確保NGO的道德純潔性和治理的有效性。

3.2 優化組織發展方式，完善功能定位。我國NGO的政府扶持發展方式和局部權利維護的發展途徑，制約了NGO的功能定位和健康發展，走公共利益服務路線和獨立發展方向，改變當前NGO獨立性不強的局面和功能定位不明確的情況，在專業化服務的基礎上，提高NGO多元服務功能是一種必然的選擇。具體來說，對官方性質的NGO走獨立化道路，在人員安排和服務內容上面向市民群體，必需克服的問題即是在政府財政支持為主導的前提下如何克服政府行政事務的影響而不淪陷為行政的附庸。筆者認為，走社區化NGO路線是一種可行選擇，尋求經費來源的多元化、社會化，同時對政府財政可以建立專項財政資金與事業投標機制，NGO的經費來源不在依賴當前官方的“跑部錢進”的傳統路子，而是政府從財政中確保社會公共事務合作治理的專項財政資金，并將治理事項以項目招標的方式向轄區內的NGO趟開，以供自由竟標。

要積極扶持草根NGO的發展與壯大。當前迫切的問題即是在改變對NGO尤其是民間NGO的認識的基礎上，如何對其進行相關的經費支持以及突破這類組織單向任務完成式發展的局限，做到以維權方式發展起來的NGO在局部權利維護完成之后能夠勝利轉型成為新的有效的社會公共服務組織或者作為專項權利維護的組織而繼續存在。這就不僅要加大資金的援助，同時對其人員進行培訓，提高NGO人員素質則也成為必要內容。

總之，對不同類型的非政府組織應有不同的態度。對服務型非政府組織應大力發展，而對維權型非政府組織則應慎重對待，有選擇地予以扶持。因此，循序漸進的戰略將是最有利于我國非政府組織整體發展的有效策略選擇。

3.3 借鑒國際經驗，改進組織結構。NGO的結構問題可以分為兩個層面，以當前較為盛行的一種組織結構模式和管理制度一非政府組織理事會管理機制為例，組織結構問題表現為組織的理事會制度則呈現虛設現象。一是官方性質的NGO機構龐雜。理事會規模過大，有的組織的理事會成員過百人乃至數百人，在事務處理上長期不活動、不開會，理事同組織活動音訊隔絕等問題嚴重。二是民間性質的NGO在組織治理方面的人治問題。組織創辦人往往對該組織的治理有絕對的權力。這種狀況，在我國非政府組織發展的初期階段，是不可避免的。但從長期看，將組織的興衰依賴于個別人，不利于組織的規范化發展。

NGO結構必須得到調整，要建立規模適中的以服務為主導的學習型NGO。廣是要強調服務質量，要以顧客為導向，在明確任務的基礎上，打造合作團隊，改進服務方式，建立激勵機制并對組織結構進行優化組合，通過引入競爭機制，提升組織的內在活力。二是要注重提高組內人員的整體素質，嚴格人員準人制度，避免行政冗員的無限制進入；同時，要建立健全學習激勵機制與責任機制，注重調動組織成員的積極性和創造性。

具體可行措施包括，對龐雜的準政府性質的NGO必須實行人員和機構的精簡。找準功能定位，提高效率，而對弱小的民間性質的NGO則對其發展予以合理指導。在優化監督的基礎上鼓勵其不斷發展和壯大。

3.4 增進組織資源，提高人員素質。組織資源缺乏，硬性獎勵不足和軟性激勵的徽弱，是NGO缺乏優秀人才的基本成因。為此，應采取以下基本措施：

一是建立多方經費籌資機制。在政府財政層面，積極推動政府財政資金資助專項化，確保資金來源的法制化，破除當前以人情關系換取財政經費的怪圈。同時，努力推動經費來源的社區化、社會化和內部集資化，用實在的服務去贏得社區和企業支持，增進組織的美譽度，擴大社會對組織的資助程度。

二是強化組織的軟性資源量，增進組織的信譽資源和內部人員的成就感。為此要切實提高NGO治理績效，以辦實事的形式，改進社會對NGO的認知和認同。為此，迫切需要政府為NGO分化出一定的職能空間來，以便充分發揮NGO的效能。

3.5 提高NGO領導能力，隨著社會決策環境日漸復雜，領導者的素質、決策力、領導力對組織的發展更具有決定性意義。為此。必須提高包括其理事會成員以及組織的各級行政與項目負責人在內的非政府組織的領導人的素質。

一是要塑就優良的職業道德素質。企業是以金錢、資本為其主要支柱，政府是以國家權力為其主要支柱，而非政府組織則是以道德和道義為其主要支柱的。非政府組織從建立之初，就應成為一種道義的力量和象征，具有道德感召力，其生命之源就在于利他和公益精神，這樣的精神支柱使各種身份和背景的人們聚集在一起共同致力于特定社會經濟事業。在我國改革與發展的過渡時期，我國非政府組織在某種程度上肩負著一個健康的有較高道德水平的文明社會的希望，它們將身體力行，弘揚社會正氣，抵制和消除社會不正之風，對國家機制和市場機制中所產生的不道德因素形成制約。為此，我國非政府組織必須像一個人保護自己的眼睛那樣維護自身的道德純潔性。而非政府組織的道德純潔性又在很大程度上取決于組織領導人的道德素養。 二是積極接納和引進專業技術人才。非政府組織是在互助、公益和利他精神的驅動下在社會領域里開展非營利活動，企業則是在利己動機的驅動下在經濟領域里開展營利性活動。但是，作為人們的社會活動，特別是建立在個人主動性基礎上的民間的社會活動。非政府組織必須積極接納和引進專業技術人才參與其中，并遵循效率原則。追求投入一產出的效益最大化，只有這樣才能夠在激烈的競爭中發展壯大起來。

三是大力弘揚企業家精神。非政府組織所從事的社會活動，同樣也是一個不斷變化和發展的過程，也是一個不斷創新的過程。在社會領域里，同樣需要具有企業家精神的人們去冒風險，探索未知領域，嘗試新方法，并以巨大的熱忱投入所從事的事業之中，引導和推動社會創新。非政府組織同樣也要在活動中遵循效率原則。必須進行成本核算，追求在既定投入條件下的產出最大化。非政府組織的資源主要來自捐贈、資助和志愿人員，不必向企業那樣對投入資源進行等值的補償，但是非政府組織必須要像企業那樣盡可能有效地運用這些資源，不僅要獲得經濟效益而且要獲得社會效益。具有企業家精神的非政府組織領導人。擔當的是社會企業家的角色，承擔的是社會企業家的職能。社會企業家精神就是非政府組織領導人應有的工作精神。除此之外，非政府組織領導人依據其所從事的特定活動和特定領域。還必須具有相應的專業知識和專業技能。

總之，對非政府組織而言，組織治理尚處于初步階段，惟有通過這種優化政府對NGO的規制管理強化政府支持力度的行政層面合法性的提高，同時，對NGO的服務功能、組織結構與組織資源的從新整合與組織人員素質的全面優化，尤其是對領導決策層能力的強化，才能切實提高NGO的治理效能，真正提升NGO的社會美譽度與合法性，為NGO的治理打下堅實的社會基礎。