聯(lián)合國(guó)創(chuàng)建過(guò)程中否決權(quán)的作用

[摘 要]否決權(quán)是二戰(zhàn)結(jié)束前夕大國(guó)軍事、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的反應(yīng)，其在聯(lián)合國(guó)的運(yùn)行中產(chǎn)生了重要的影響。

[關(guān)鍵詞]聯(lián)合國(guó) 否決權(quán)

聯(lián)合國(guó)是第二次世界大戰(zhàn)的產(chǎn)物，它吸取了國(guó)聯(lián)正反兩反面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在其創(chuàng)建過(guò)程中否決權(quán)是最具爭(zhēng)議的問(wèn)題，美蘇英三大國(guó)就否決權(quán)的應(yīng)用范圍進(jìn)行激烈的爭(zhēng)論，蘇聯(lián)強(qiáng)調(diào)常任理事國(guó)應(yīng)擁有絕對(duì)否決權(quán)，美英則表示異議，最后在雅爾塔會(huì)議上三大國(guó)達(dá)成了“大國(guó)一致原則”即所謂的雅爾塔公式。否決權(quán)是二戰(zhàn)結(jié)束前夕大國(guó)軍事、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的反應(yīng)，其在聯(lián)合國(guó)的運(yùn)行中產(chǎn)生了重要的影響。

否決權(quán)不是憑空而來(lái)的，而是在吸取了歷史上正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)肯定下來(lái)的。第一次世界大戰(zhàn)給人類(lèi)帶來(lái)了深重的苦難，各國(guó)人民渴望從根本上解決國(guó)際戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題。戰(zhàn)后的巴黎和會(huì)建立了世界上第一個(gè)普遍性的國(guó)際組織——國(guó)際聯(lián)盟，國(guó)際聯(lián)盟一個(gè)致命的缺陷是：對(duì)行政院的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題均須“全體一致通過(guò)”，即每一個(gè)會(huì)員國(guó)都有否決權(quán)，這大大限制了國(guó)際聯(lián)盟職能的發(fā)揮，使得許多延緩和制止戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的議案無(wú)法通過(guò)。盡管1928年的《巴黎非戰(zhàn)公約》明確規(guī)定“廢棄戰(zhàn)爭(zhēng)作為推行國(guó)家政策的工具”，但是第二次世界大戰(zhàn)還是爆發(fā)了，國(guó)際聯(lián)盟束手無(wú)策。國(guó)聯(lián)失敗的教訓(xùn)告訴世界：為了維護(hù)國(guó)際機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并不是任何一個(gè)國(guó)家都可以擁有否決權(quán)。

面對(duì)國(guó)聯(lián)的失敗，反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)的歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)、大國(guó)合作的特殊經(jīng)驗(yàn)、二戰(zhàn)戰(zhàn)勝?lài)?guó)必須肩負(fù)維護(hù)國(guó)際和平與安全的主要職責(zé)、以及東西方之間既合作又矛盾的狀況，決定了確保大國(guó)一致應(yīng)成為聯(lián)合國(guó)的政治性基礎(chǔ)。概而言之，否決權(quán)的設(shè)置，正是為了避免聯(lián)合國(guó)重蹈國(guó)際聯(lián)盟的覆轍。

聯(lián)合國(guó)與國(guó)際聯(lián)盟是不同的，安理會(huì)的有效行動(dòng)不再是會(huì)員國(guó)自己，主要是聯(lián)合國(guó)的有關(guān)機(jī)構(gòu)，《聯(lián)合國(guó)憲章》第24條第一項(xiàng)規(guī)定：“為了保證聯(lián)合國(guó)的行動(dòng)迅速有效起見(jiàn)，各會(huì)員國(guó)將維持國(guó)際和平及安全之主要職責(zé)，授予安全理事會(huì)。”有關(guān)聯(lián)合國(guó)否決權(quán)問(wèn)題，憲章主要在27條中加以規(guī)定，全部?jī)?nèi)容包括三組條文，這三組條文相互作用，互為補(bǔ)充，賦予常任理事國(guó)否決權(quán)。意味著，如果某一大國(guó)堅(jiān)持否決權(quán)，則憲章中沒(méi)有規(guī)定否決權(quán)條款或憲章生效或取消否決權(quán)的修正案，他都可以運(yùn)用否決權(quán)來(lái)阻止草案或修正案成為決議。憲章第27條支撐著聯(lián)合國(guó)乃至安理會(huì)的整個(gè)體制，也使否決權(quán)本身在聯(lián)合國(guó)體制中根深蒂固不易更改。

通過(guò)多次會(huì)議的討論，最后在1945年舊金山制憲會(huì)議上，以30票贊成，2票反對(duì)，15票棄權(quán)，3票缺席通過(guò)了“雅爾塔公式”，其間含混的措辭一字沒(méi)改地寫(xiě)進(jìn)了《聯(lián)合國(guó)憲章》27條。這樣聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)具有一票否決權(quán)的提案被憲章正式確認(rèn)。

否決權(quán)的設(shè)置，是國(guó)際機(jī)制的一種創(chuàng)新。它一方面順應(yīng)了人類(lèi)的安全利益需求，堅(jiān)持在聯(lián)合國(guó)的集體安全機(jī)制中實(shí)行大國(guó)一致原則，設(shè)想以大國(guó)合作為核心維護(hù)戰(zhàn)后的和平與安全，以確保聯(lián)合國(guó)的權(quán)威性和行動(dòng)的有效性，使其行動(dòng)不發(fā)則己，一發(fā)必可制勝，將聯(lián)合國(guó)維護(hù)國(guó)際和平與安全的希望寄托于安理會(huì)諸大國(guó)的一致。另一方面也滿足了大國(guó)的需要。否決權(quán)滿足了諸大國(guó)政府對(duì)其在大戰(zhàn)之后國(guó)際事務(wù)中擁有突出地位的熱望；賦予五大常任理事國(guó)對(duì)國(guó)際法一般發(fā)展的決定性影響；賦予五大常任理事國(guó)維護(hù)自身利益的實(shí)質(zhì)性特權(quán)；賦予五大常任理事國(guó)防止聯(lián)合國(guó)對(duì)其自身乃至其選定支持的國(guó)家采取強(qiáng)制性行動(dòng)或阻止它不愿意參與的任何聯(lián)合國(guó)權(quán)力下的強(qiáng)制性行動(dòng)的能力。美國(guó)國(guó)務(wù)卿赫爾在美國(guó)參議院作證的證詞形象地說(shuō)明了否決權(quán)對(duì)大國(guó)的重要性。他指出：《聯(lián)合國(guó)憲章》的否決權(quán)條款對(duì)美國(guó)參加聯(lián)合國(guó)是至關(guān)重要的“我們的政府若不能保持它的否決權(quán)不會(huì)在那里逗留一天的”。

否決權(quán)的設(shè)計(jì)出自確保聯(lián)合國(guó)行動(dòng)有效和維護(hù)大國(guó)自身利益的雙重動(dòng)機(jī)。故而其作用也有雙重效果：一方面強(qiáng)調(diào)大國(guó)一致，在防止法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)再起、防止一國(guó)獨(dú)斷聯(lián)合國(guó)事務(wù)、確保聯(lián)合國(guó)行動(dòng)的權(quán)威等方面有積極作用；但它否定了主權(quán)國(guó)家平等的信念，造成大國(guó)爭(zhēng)端無(wú)法解決、大國(guó)可以為所欲為的結(jié)構(gòu)性弊端，不利于聯(lián)合國(guó)集體安全機(jī)制發(fā)揮作用。

具體地說(shuō)，從積極方面來(lái)看：首先，否決權(quán)體現(xiàn)出大國(guó)團(tuán)結(jié)一致的價(jià)值所在，確保聯(lián)合國(guó)安理會(huì)一旦做出決議，將是決定性的、具有行動(dòng)能力的。它有效維護(hù)了聯(lián)合國(guó)的行動(dòng)效力，為國(guó)際和平與安全提供了集體屏障。

其次，否決權(quán)是一種維護(hù)聯(lián)合國(guó)權(quán)威性和普遍性、保障集體安全機(jī)制的警報(bào)器。如果某常任理事國(guó)行使了否決權(quán)，意味著大國(guó)之間出現(xiàn)了不和，警告各國(guó)不得蠻干，促使各國(guó)慎重考慮決議的內(nèi)容與性質(zhì)一一不僅考慮本國(guó)的利益。也要考慮整體的利益防止草率行事。當(dāng)然從總體上和終極意義上有利于國(guó)際和平與安全。并確保集體安全機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。否決權(quán)可以有效地發(fā)揮制約作用。政治家和學(xué)者曾把否決權(quán)的作用比喻為“保險(xiǎn)絲”和“安全閥”，這是一種比較形象的比喻。一項(xiàng)決議被否決，不外乎兩種情況，要么決議本身錯(cuò)誤，要么行使否決權(quán)的國(guó)家有其它政治動(dòng)機(jī)，而更多的是后者，在這種情況下，否決本身并不十分重要，重要的是隱藏在表決背后的分歧被暫時(shí)擱置起來(lái)。大國(guó)之間在意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念等方面存在著巨大的差異，在安理會(huì)表決重大問(wèn)題時(shí)，這種差異必然會(huì)表現(xiàn)出來(lái)，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的對(duì)立。否決權(quán)的設(shè)立等于設(shè)置了一條無(wú)形的警戒線，一方面，決議被否決說(shuō)明問(wèn)題的重要和敏感，存在重新討論、協(xié)商一致的必要，不能單純靠表決來(lái)解決問(wèn)題，顯示出負(fù)責(zé)任的態(tài)度；另一方面，在發(fā)生嚴(yán)重對(duì)立時(shí)，以否決的方式將問(wèn)題擱置，有效地防止大國(guó)在取得一致意見(jiàn)之前采取單方面的行動(dòng)，避免矛盾激化引發(fā)對(duì)抗。

再次，五大常任理事國(guó)之間的權(quán)力平街。否決權(quán)是聯(lián)合國(guó)法律執(zhí)行體系的作用有賴(lài)于每一個(gè)常任理事國(guó)的意志，從而是聯(lián)合國(guó)執(zhí)法體系重新輸進(jìn)了分散的原則。保障了大國(guó)無(wú)法在安理會(huì)采取其他大國(guó)所不能容忍的單獨(dú)行動(dòng)。防止一國(guó)控制安理會(huì)，獨(dú)斷國(guó)際事務(wù)。而且，否決權(quán)在一定程度上也保護(hù)了少數(shù)者的權(quán)利。制止了以多壓少現(xiàn)象的發(fā)生。

從實(shí)踐意義上看，否決權(quán)是一種少數(shù)抵制或阻止多數(shù)的權(quán)力。即常任理事國(guó)可以有效地單獨(dú)阻止大多數(shù)理事國(guó)的贊成表決，但卻無(wú)法積極地使自己所主張的某項(xiàng)決議得到通過(guò)。它是國(guó)際組織中突出大國(guó)的一種特殊表決制度，賦予大國(guó)的特權(quán)迄今最大。因而否決權(quán)比較容易淪落為大國(guó)政治爭(zhēng)斗的工具，這也正是聯(lián)合國(guó)集體安全機(jī)制未能發(fā)揮預(yù)期作用的主要原因。否決權(quán)的產(chǎn)生是全球利益與大國(guó)利益的勉強(qiáng)結(jié)合，而否決權(quán)的使用更是表現(xiàn)為兩種利益的不斷碰撞。聯(lián)合國(guó)成立不久，世界就陷入冷戰(zhàn)泥潭，否決權(quán)成為大國(guó)特別是蘇美兩國(guó)政治角逐的工具，常常置公正原則和大多數(shù)成員國(guó)的利益、意愿而不顧，為了一己私利和政治傾向而頻頻使用否決權(quán)，其作用與設(shè)計(jì)否決權(quán)的初衷大相徑庭。

從消極方面而言：首先，否決權(quán)“否決”了國(guó)家主權(quán)平等的美好愿望，是對(duì)《聯(lián)合國(guó)憲章)基本原則的公然破壞。追求主權(quán)平等是國(guó)際社會(huì)的美好愿望。也是聯(lián)合國(guó)的基本宗旨和原則，但愿望和現(xiàn)實(shí)之間往往存在著巨大的差距。

其次。它賦予大國(guó)為一己利益而阻撓決議達(dá)成和通過(guò)的特權(quán)。否決權(quán)消除了針對(duì)任何一個(gè)常任理事國(guó)采取集中的法律強(qiáng)制措施的任何可能性。

再次，它賦予大國(guó)“豁免權(quán)”，使大國(guó)的過(guò)激乃至侵略行為得以逃避?chē)?guó)際制裁。這種豁免甚至“保護(hù)”了某些常任理事國(guó)的盟友(如美國(guó)在中東問(wèn)題上對(duì)以色列的一味偏袒)。又次大國(guó)頻頻使用乃至濫用否決權(quán)招致國(guó)際社會(huì)對(duì)否決權(quán)的誤解。