中國民族地區扶貧開發面臨的問題及解決對策

摘 要:民族地區是中國扶貧開發的重點和難點區域之一，民族地區的貧困問題具有特殊成因、特殊困難和特殊表現，做好當前和今后一段時間內民族地區的扶貧開發，就要不斷加大國家扶持力度，引導發展方式轉變，著力生態環境保護，積極發展社會公共事業，加快產業調整步伐，走產業化經營道路，積極穩妥地開展勞務輸出和實行移民搬遷。

關鍵詞:民族地區;扶貧開發;解決對策

中圖分類號:F127.8文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)24-0119-02

黨的十七大指出，在2020年實現全面建設小康社會目標，其中重要的一條指標就是絕對貧困現象基本消除，并提出要不斷地加大對民族地區 ① 發展扶持力度，推動區域協調發展。在21世紀頭十年國家所確定的592個扶貧開發重點縣全部集中在中西部的21個省(區市)，其中少數民族縣的比例達45%。民族地區的貧困問題具有特殊成因、特殊困難和特殊表現，做好扶貧開發，應結合國家扶貧工作的總體要求和地方的特殊要求，切實解決民族地區存在的貧困問題，不斷加快全面小康社會建設步伐。

一、貧困人口數量較大，返貧人口數量較多，要不斷加大國家扶持力度

經過三十多年的改革開放和大規模、有針對性的扶貧開發，民族地區貧困狀況已得到很大程度緩解，民族地區經濟社會發展不斷躍上新臺階，人民生活進入了歷史上最好的時期。以西藏自治區為例，“八七計劃”期間，農村貧困人口由48萬減少到7萬多。在扶貧開發工作取得明顯成效的同時，民族地區目前的貧困狀況依然不容樂觀。依照新扶貧標準，即“對農村低收入人口全面實施扶貧政策，新標準提高到人均1 196元，扶貧對象覆蓋4 007萬”，2008年末民族地區農村貧困人口為2 102.4萬，占全國農村貧困人口的比重為52.5%，且近幾年呈逐年增加趨勢;貧困發生率為17.6%，比全國高出13.4個百分點，民族自治地方的貧困發生率遠遠高于全國同期的貧困發生率。民族地區大范圍的扶貧開發對國家扶持的依賴性短期內難以改變，同時扶持產生效益也需一定周期，因此，國家要繼續加大對民族地區的扶持力度。

首先，國家在制定國民經濟和社會發展計劃時，要充分照顧民族地區的特點和需要，將加快民族地區的發展擺到突出的戰略位置;繼續加大對西部大開發的扶持力度，加快西部民族地區的發展;深入研究和制定民族自治地方發展規劃，將行之有效的政策繼續執行并加以完善;不斷加大對人口較少民族的扶持，切實推進“興邊富民”行動。其次，隨著國民經濟的發展和財政收入的增長，繼續提升對民族地區扶貧開發的投入水平，加大中央財政一般性轉移支付、專項財政轉移支付和民族優惠政策財政轉移支付力度，增加對民族地區的資金投入;地方政府也要根據財力狀況逐步加大扶貧開發投入力度，逐步建立財政扶貧資金穩定增長機制。最后，要加大經濟發達省市和大中型企業對口支援民族地區的力度，進一步明確行業部門的扶貧責任，使民族地區保持較快增長速度，逐步縮小與全國平均水平的差距。

二、資源環境與經濟發展矛盾突出，要引導發展方式轉變，著力生態環境保護

中國民族地區占全國陸地總面積的63.72%，就其分布來講，民族貧困地區大多處于偏遠地帶。民族地區礦產資源、能源資源、陸地再生資源、國土資源等大都在全國處于重要地位，但由于交通落后、信息閉塞致使資源的開采和利用條件差，大量存在“采富棄貧”、亂采濫挖等不合理現象，導致資源綜合利用水平底下;資源的不合理開發加上各種災害的影響，以及長期的人口高增長，民族地區生態環境惡化加劇，各種自然災害頻繁爆發，嚴重危害了民族地區人民群眾的生命財產安全和扶貧開發成果的鞏固。民族地區資源、環境與經濟社會協調發展方面存在的一系列問題，已嚴重制約著民族地區的扶貧開發進程。要以科學發展觀為指導，積極轉變民族地區發展方式，推動民族地區經濟社會實現全面協調可持續發展。

首先，要打破地域相對封閉、對外交流不暢的發展瓶頸，加強民族貧困地區的基礎設施建設。國家要支持民族地區重點建設一批對帶動當地經濟社會發展起重大作用的交通、水利、電力、通信等基礎設施項目;優先安排與各民族群眾生產生活密切相關的中小型公益性項目，提高民族自治地方抗御自然災害的能力。其次，要轉變民族貧困地區“資源輸出”為主的經濟發展方式，圍繞優勢資源進行綜合開發利用。重視市場對資源開發的引導作用，探索建立有利于貧困地區發展的資源開發補償政策;發展以優勢資源為中心的工業集群，延伸產業鏈條;更加重視科技對傳統資源開采的改造升級。最后，要加強生態環境治理和建設工作，盡快建立合理的生態環境保護補償機制，與增強農田基本建設、發展后續產業、農村能源建設等結合起來，切實解決民族地區的貧困問題。

三、文化教育滯后，社會發育程度較低，要積極發展社會公共事業

與經濟發展的差距相比較，民族貧困地區社會事業發展水平更加落后于國內其他地區。基礎教育薄弱，勞動者素質低，是長期以來制約民族地區扶貧開發和經濟發展的一個重要因素。近些年通過“兩基攻堅”，民族地區辦學條件有所改善，但尚未完成普及九年義務教育的縣大多都是西部地區民族貧困縣，已完成“兩基攻堅”的民族貧困縣適齡兒童入學率低、輟學率高等現象仍較為普遍。社會保障系統薄弱，醫療衛生條件差，地方病嚴重，部分民族地區人口處于貧病交加的狀況，致使貧困程度加深，返貧率高。同時農村、牧區上學難和看病難問題仍然比較突出。從發展社會公共事業角度來促進民族地區的扶貧開發是當前應該加強的地方。

首先，要繼續加大對民族貧困地區教育的支持力度，不斷提高貧困地區人口素質。中央有關部門要優先解決尚未完成“兩基攻堅”任務的民族貧困縣，地方要認真落實“兩免一補”政策，積極發展民族自治地方的職業教育，不斷增加各項科技基金、科技計劃對民族地區的扶持，開展更大范圍的科技普及工作。其次，加大對民族地區公共衛生服務網與疾病預防控制體系建設的投入和技術支持，建立農村新型合作醫療制度以及其他形式的醫療保障制度。加強縣級衛生防疫體系建設，健全農村醫療衛生機構和服務網點;加強地方病和傳染病防治工作;制定優惠政策，鼓勵高等院校畢業生和衛生技術人員到民族地區工作。最后，加快民族地區農村社會保障制度的建設與完善，從根本上解決民族地區的貧困人口問題，實現社會公平。

四、產業結構比較單一，要加快產業調整步伐，走產業化經營道路

民族地區長期以農牧業生產、資源開采為主，存在產業結構層次低、工業化水平低、產業發展不平衡、瓶頸約束明顯等一系列經濟特征，這也是導致貧困問題的重要因素。以西部民族人口較多的省份為例，從三次產業結構看，2006年，四川第二產業仍低于全國5.2個百分點，第三產業低于全國1.5個百分點。據統計，貴州和云南第一產業就業人數分別占總就業人數的73.1和69.4個百分點，而在廣東，該比重僅為30.4%。西部民族地區還存著存在著產業結構趨同問題。西部地區農業發展水平很低，大量的富余勞動力在產業之間轉移較少。勞動貢獻率大，科技含量較低，就業結構和產業結構存在雙重不合理現象。民族地區要加快調整優化產業結構步伐，促進資源優勢向產業優勢、經濟優勢轉化，才能實現經濟社會全面、協調、可持續的發展。

首先，要以發展旅游業來帶動第三產業。民族地區山川秀美、人文薈萃，旅游資源十分豐富，要圍繞自然生態、民族風情和人文歷史等，加大旅游資源的整合和開發力度，以旅游業為重點，大力發展與之相配套的餐飲、購物、娛樂等相關的現代服務業。其次，要依靠地區優勢發展特色農業。民族地區地理、氣候類型多樣，發展特色農業有著得天獨厚的條件，在大力發展現代農牧業的同時，通過發展優質農產品，包括糧食深加工、畜產品深加工、特色產品深加工、綠色產品深加工，把農產品加工發展成支柱產業，真正形成民族地區的特色優勢農業。最后，要堅定的發展新型工業。要依靠科技進步和提高勞動者素質，改造和提升民族地區的傳統工業，著力提高企業的技術水平和創新能力，努力探索出一條符合民族地區特點的新型工業化道路。

五、土地貧瘠，資源承載能力有限，要積極穩妥地開展勞務輸出和實行移民搬遷

在民族地區致貧因素中地理環境的影響是最為直接和明顯的。居住在高原、高寒、荒漠、喀斯特石漠化、水土流失嚴重等地區的民族人口，在惡劣的自然環境，相對形成人多地少，生產和生活條件很差，極易導致區域性貧困。這些地區在空間上一般遠離經濟增長中心的城市，交通不便、信息閉塞，資源承載能力有限，固守傳統的生產生活方式，缺少市場觀念，極易導致持續性貧困。在這種人與自然環境矛盾尖銳，無法協調發展的貧困地區開展扶貧開發，就地解決已不可能。

首先，要擴大民族貧困地區勞務輸出。把勞動力輸出作為突破口，加強勞動力的職業技能培訓，積極組織和引導民族貧困地區剩余勞動力合理轉移和健康有序流動。政府應當努力營造良好的制度環境和社會氛圍，把握好少數民族貧困地區勞動力轉移的速度和規模，加強引導和信息發布工作。其次，通過異地開發、移民搬遷的方式，鼓勵民族貧困人口向東部地區移民來完成人口的必要轉移。要結合發達地區的城市化進程，充分體現“農民自愿、國家扶持、實事求是”的原則，在搞好試點的基礎上，對移民搬遷人口在居住、就業等方面給予一定的鼓勵和優惠政策。最后，對于一些自發移民和短距離趨利性移民可進行近域遷移，并村并點，即向城郊、大村鎮、收入較高地區和易于獲益地區移民。對此，政府應選擇交通區位優越、發展基礎好的集鎮重點建設一批小城鎮，為人口和產業分布轉移創造生存與發展的載體，以獲得人口的聚居效應。這不僅可以打破貧困山區人口、市場的分割狀態，促進區內一體化發展，還可以刺激基礎設施建設，改善教育、衛生狀況，提高人口素質。

中國是一個發展中國家，緩解和消除貧困仍任重道遠。解決中國民族地區的貧困問題，加快全面小康社會建設步伐，需要一個長期的奮斗過程。隨著中國改革開放和現代化事業的發展，隨著中國綜合國力的不斷增強，民族地區的扶貧開發必將取得新的更大的成績。

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