構建有活力的地方財政制度

近日，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(簡稱《通知》)要求，為有效防范財政金融風險，地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理規范，進一步加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理，堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

據統計，至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4％，占一般貸款余額的20.4％。而在2010年一季度的銀行新增貸款中，仍有40％流向地方政府融資平臺。量變的表象之下潛伏有質變的風險。在刺激經濟的口號之下，地方政府融資平臺成為補充政府預算、擴大地方財政能力的有力工具。

縣級平臺尤其活躍，2009年全國8000多個地方政府融資平臺中，縣級占到4907個，其新增貸款量占地方融資平臺新增貸款總量的75％。在實際運作中，由于區縣級以下平臺提供資本金的方式非常有限，政府融資平臺貸款的擔保方式除少部分采用不動產抵押外，部分貸款由政府相關部門出具還款承諾函、以財政收入為擔保。這些違規擔保，責任主體、還款能力及意愿都不明確，一旦平臺破產，將殃及相關金融機構，這讓相信政府的銀行承擔了大量的風險。

為了緩釋、控制、消解風險，《通知》將當前融資平臺公司舉債承擔的項目分為三類并對相關處理辦法作出了說明。其基本意圖是，融資平臺公司今后主要從事自身有穩定經營性收入并且這個收入基本足以還債的公益項目，其他項目要么清理整頓、“妥善處置”，要么由財政預算包下來或者推給社會，“市場化”地解決。此舉背后的邏輯是，平臺的資金既然主要由銀行渠道獲得，那么通過對項目的審慎選擇，讓資金主要集中在具備自我償付能力的項目之上，自然就能夠消解銀行的系統性風險，從而也讓地方政府未來失信的風險降到最低。

但是從中國經濟的長期發展態勢看，如果缺乏配套政策，上述思路也存在隱患，可能造成中國經濟轉型的動力不足。

平臺資金的興起是源于國際金融危機背景之下的經濟刺激計劃。從國家戰略來看，這些資金的最佳用途是導向支持經濟結構轉型的“面向未來”的基礎設施項目，但這類項目往往回報周期長、風險高、收益不明朗，短期內難以符合具備償付能力的穩定經營性收入的條件。根據《通知》的精神，這部分項目以后應當由“市場化”的社會資金或者財政預算來解決，但是政府尚能看到這些項目缺乏穩定經營性收入，“市場”或社會資金不可能看不到。如此，《通知》想幫助銀行系統排除的風險最終大部分還是需要財政預算來兜底。

地方平臺的興起是因為中央政府直接財力不足刺激經濟，現在的負擔又要回歸財政預算，地方本級預算能夠完成這個兜底任務?在“財權上解、事權下移”的現行體制之下，顯然不可能。除非在清理地方融資的過程中輔以地方財政制度化重建的改革，否則那些與中國經濟轉型相關的戰略性基礎設施項目將可能面臨難以為繼的局面。

根據《通知》的要求，清理整頓的主體是地方各級政府，這意味著讓它們自行清理自己組建的官商不分、來源復雜的融資平臺，如果沒有公正、透明的程序和有力的約束主體，可能出現各種腐敗或低效率的情況。

政府融資平臺的資金實際上是包括地方財政(如土地出讓金)等多渠道獲得，而資金周轉又主要依靠在不同銀行之間拆東補西、借新還舊實現，加之貸款期限往往超出政府任期，銀行在貸款用途監控、收貸管理方面面臨極大的困難。如何強化銀行等利益相關方在地方融資清理過程中的角色和力量，借以牽制政府可能出現的“軟約束”行為，是此次清理在貫徹實施中的關鍵環節。

清理地方融資平臺并不簡單等于否定和限制其發展，相反，平臺運作中積極的創新的面向需要善加總結、予以推廣。從長遠目標看，構建制度化的富有活力和能力的地方財政制度是大勢所趨，應當通過清理、改進、善用地方政府融資平臺，來創造中國地方經濟治理和財政能力建設的獨特經驗，這才是對地方融資施以大手術的戰略目的所在。