“體制外生存”三十年

這樣嚴重的社會管理空白，如果上面知情，是絕對不能允許的。

民政部基層政權和社區建設司副司長湯晉蘇從本刊記者口中得知廣西來賓市凌窩地區的情況后，馬上翻開桌上的一本名冊，上面是全國“難點村”登記。

他告訴《瞭望東方周刊》，截至2009年6月，民政部已排查出第一批“難點村”，共11382個，占全國行政村總數的1.89％。經過一年的治理，已經根本好轉的占一半以上。

但在這本名冊里并沒有來賓市的名字。湯晉蘇說：“如果真如你們所說的，那里存在這樣嚴重的社會管理空白，如果上面知情，是絕對不允許的。”

廣西自治區來賓市凌窩地區這個7000人的群體，成了被遺忘的角落，這難道真是個別現象嗎?原民政部基層政權和社區建設司司長白益華說：“或許不普遍，但絕對不偶然。”

白益華從80年代開始從事基層政權研究，他認為，這件事情有其深刻的歷史背景和制度性的原因。

基層政權經歷三個階段

白益華說，1949年到現在，我國的基層政權基本政策的變化，分成三個階段。從新中國成立后到1957年，地方政權分為省、縣、鄉三級，那個時候基層的行政組織就是行政村，由鄉直接領導，村主任都是鄉政府任命。那個時候，農民沒有戶籍限制，流動非常自由。

到了1958年，農村開始搞人民公社化，基層政權組織情況發生巨大變化。“鄉全部撤銷，變成人民公社，村變成生產大隊管理委員會。這和過去鄉政府的區別就是，政權建設和集體生產，人民公社都管。此時戶籍制度也發生了變化，農民不能夠自由流動，他們被固定在了土地上。”

1980年四川廣漢縣的向陽人民公社首先進行了體制性突破，把人民公社改回了鄉政府。“改回鄉政府以后，鄉的職權偏重于政府工作、公安司法調解、生產管理也搞一些，主要是為了完成國家的糧食收購任務。”白益華說，當時，彭真指示民政部就農村體制變化問題到地方去做調研，他本人正好負責這個工作。

1982年修改憲法的時候，恢復鄉鎮政府的職能被寫進憲法。但是那個時候，在很多農村地區，生產大隊已經沒有了，村民基本屬于無人管理狀態，治安狀況惡化，公益事業無人辦，亂砍濫伐現象嚴重。

在這種情況下，1980年2月，廣西宜山地區出現了第一個由農民自發選舉產生的村委會。白益華回憶說，當時村里還制定了一份村規民約，規定詳細到“不能在河邊大便，不能在井邊挖雞蟲”等。

宜山的嘗試得到中央支持，到1984年，全國農村都進行了體制改革，建立了鄉政權和村民自治委員會。農村實行合作化以后，對戶籍管理非常嚴格，城鄉二元結構也是那個時候形成的。

農業稅廢除后的“失控”

“在80年代初，邊境省份有個地方，聚集了全國各地的流民，他們在那里形成了黑戶口，當時他們成為流民的原因是剛剛開始實行的計劃生育政策。各地查得都很嚴，農村的懲罰措施也很多，所以有的農民就跑到‘三不管’地區去生活。”

白益華說，當時還沒有農民進城務工的概念，所以農民的流動一般只有三個因素：經濟原因、計劃生育、刑事犯罪。

“當時各地農民也比較有同情心，一般只要你不破壞我的東西，我都讓你住讓你吃，只要當地村干部同意就成了，不需要登記什么的，住的時間長了，外來人就被當成了本地人。”白益華說，他本人的老家是陜西農村，他們村里這樣的外來人員很多。但是，這在當時既不符合法律規定，也不是國家提倡的。實行“大包干”后，有很多農民又回到了原來的村子。

“農民的大規模流動，恐怕還是從第一代‘農民工’的出現才真正開始。”改革開放后，尤其是80年代中后期，外資和集體企業慢慢出現，到城里打工的農民工越來越多。青壯年大多到東南沿海一帶打工，老人、孩子留守在村里。

在這個時候，村里和這些農民的關系是管他們要糧食。不種地的也要交農業稅，村里的財政也是從這里抽取。在這個階段，農民已不再依附土地，他們跟村里的關系開始變得不像過去那么緊密。

2005年廢除了農業稅，情況再一次發生變化。因為與村里已經沒有任何經濟聯系，村里的財政也不再來自農民，所以村民委員會的主要職能就轉為服務，主要是社會治安、計劃生育、社會管理等。

相應的，鄉政府的職能也發生了轉變，更重視本地區的市政規劃、文化和社會事業的發展。

當前，還有一些村子，程度不同地存在著各種同新形勢不相適應的問題。“有些農村基層組織領導班子整體能力不強，不少村集體經濟實力薄弱，無力為農民提供必要的服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎。還有一部分基層組織軟弱渙散，有的甚至處于癱瘓狀態。”對這種情況，湯晉蘇表示，一定要發展農村經濟，搞好服務和管理，從根本上把農村基層組織建設好。

“對于本地經濟不發達，又大量輸出勞動力的村子來說，對流出去的農民，村干部幾乎是沒有辦法控制和管理的，這就是現在的實際情況。”白益華說。

在哪里都是“異鄉人”

這些城市郊區的外來農民，無論對于他們的故里或者居住地來說，其實都是“異鄉人”。

華中師范大學政治學研究院院長、中國農村問題研究中心主任徐勇說，這些外來農民被稱為“空掛戶”。

這種非政府組織移民屬于歷史遺留問題，他們已在當地落戶若干年，應該轉為當地戶籍，但現實是他們的戶籍仍屬于老家的村子。對于政府的有效管理來說，他們是“漏網之魚”。

“這類人來到城市旁邊居住，在城里的蔬菜批發市場賣菜，或者做一些小生意，區里只負責招商，把攤位租給這些外來人，至于其他，一般區里是不管的。”白益華說，區里只要每年每個人收兩三萬的租金就成了，出了嚴重問題，那就公安部門來管。“如果一個城市的工商局和公安局不管這些人的事情，別的部門就更不會管了。”

對于這些離鄉背井者的老家來說，他們只是一個個戶籍上的名字。“只有村里選舉村干部的時候，或者過年時才會回來幾天。稍有能力的，就把老人孩子都接走了，老宅子也廢棄不要。這些人和他們的家庭，實際上根本不在村干部的視線以內了。”白益華說。

徐勇從事基層政權研究多年，他認為，多數農民一旦離開了土地，離開了自己的村子，就等于沒有了戶口。“孩子上學是問題，享受不了社會保障是問題，他和現在的住所地其實沒有關系，城市很少幫助他解決這些問題，城市政府在對待這部分人的時候，處于缺位狀態。”

徐勇認為，這里面的原因，很大一部分是因為戶籍管理制度對農民的捆綁，此外，基層政權的“脫基層化”也是一個因素。

他認為，“脫基層化”和村干部的待遇下降有一定關系。“農業稅廢除以后，村干部可以自由支配的資金比以前少了，東部地區還好，中西部欠發達地區尤其明顯。”西部地區的村干部雖然基本工資比以前高了，但“活錢”少了，想干點事格外不容易。

“過去村干部是往農民那跑，籌集經費，現在只能往上跑、往鄉里跑。村里要維持政權的正常運轉和發展，資金來源只能靠上級的轉移支付。以前村干部注意力在農村內部，現在注意力都在外面，要招商引資，要到上面跑經費跑項目，跟農民的距離反而越來越遠。”

徐勇說，稅費改革后，鄉鎮政府的職能轉變成為農民提供公共服務，但這些服務需要錢，而錢是由上級財政掌握的，村里經常有心無力。

流入地對外來人口采取消極不作為的態度，與現行土地制度和人口登記制度有關。

“我國人口登記制度太復雜了。但這關乎系統改革，幾億人的流動問題，不會簡單。以前的辦法是暫住證，用身份證、計劃生育證等各種證件才能辦到暫住證。但這仍無法解決問題。”中國社會科學院農村發展研究所學者黨國英認為，基層人口登記和管理的混亂，是造成這些人被“制度性拋棄”的原因之一。

“在人口登記問題上，大城市的城中村情況尤為復雜。”黨國英說，通常位于城郊結合部的城中村其所在地往往有不少集體財產，如果對外來人員的登記到位，就意味著流動人口也可能要從這些集體財產中分一杯羹，而城中村所在地的政府顯然不樂意這么做。

對于流動人口和農民工的相關政策國家已出臺了不少，根本還是要落實到“管理”上。農村基層政府對計劃生育的管理是抓得特別緊的，其他的，像選舉、違章建筑、基礎設施等等，即便是對本地農民，管理上“也好不了多少”。

隱藏的“甕安”，維穩的隱患

流民處于“無政府狀態”的情形，在全國范圍內都存在，但各地仍有一定的區域差別。白益華認為，東部地區的情況要好一些。

“東部的村辦企業比較多，所以農民的流動性相對不是很大。村辦企業的吸引力有時候比村民委員會更大，因為采取農民入股的方式。但村辦企業發達的地區，相對人多地少，比如浙江、江蘇農村的農民流動性也很強。”

徐勇認為，即便在東部一些有自己企業的村鎮，對村民的管理也不是那么簡單。“現在的企業，人員流動也很頻繁。農民今天在這個村子的工廠上班，明天就可能到另外的村子去。企業無法承擔政府的管理職責，而基層政府的管理難度，并不與當地的經濟發展狀況完全掛鉤。”

“還是需要政府建設一個統一的管理網絡，把這一類人納入管理體系之中。”徐勇認為，比如，從事小商販的外來人員可以成立協會，一方面他們可以維護自己的權利，另一方面也方便政府和他們的代表打交道。“否則，這些人聚集到一起，也容易造成群體性事件。”

他告訴本刊記者，武漢市就曾經對在武漢居住的小商販進行分地區管理；湖南有個縣，他們那里幾乎所有壯勞力都在深圳開出租車，占深圳市出租車司機人數一半以上，后來他們組織成立了一個出租車協會，由深圳市政府統一管理。類似這樣的嘗試，在全國各地還有不少。

“不過，我們的社會組織發育還不夠成熟，完全依靠民間組織、社會組織來管理這類人是不行的。但是不組織起來，政府就更管不了，那極容易產生群體性事件，必須吸取甕安事件的教訓。”

徐勇認為，近20年，經濟發展也帶來了人口流動的過剩，尤其是人、地、戶的分離，導致基層政府出現一個個管理真空。他否認我們國家存在大的“貧民窟”，但是認為的確存在一些“被政府遺忘的角落”，這些角落是城市犯罪集中地，缺乏有效管理，也是當地維穩工作的隱患。

“我們的基層政府，必須由常規化管理向動態化管理轉變，做到人往哪流，就往哪跟。為流動人口多提供服務，接收地要讓他們有歸屬感。不要用‘外來人口’的說法，不能把他們僅僅看成是掙錢的工具。”