社保法博弈追問

原計(jì)劃2010年6月審議通過的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，因故暫時(shí)擱置，其頒布日期再次延期。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)在立法之路上蹣跚了16年之久，飽受關(guān)注與爭議。

2009年12月22日，十一屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議召開，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》第三次上會(huì)接受審議。

比起二審稿的飽受爭議，三審稿在社保基金監(jiān)督、社保費(fèi)統(tǒng)一征收方面有顯著進(jìn)步，但留待國務(wù)院“另行規(guī)定”的條文仍有五處。

一位參與《社會(huì)保險(xiǎn)法》制定的人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示：“法律要反映的是政策上的共識。但現(xiàn)在政策多處未達(dá)成一致，部委之間，中央和地方之可，依舊存在諸多分歧。”

上述人士稱，各利益方在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制、政府財(cái)政補(bǔ)貼比例、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率等領(lǐng)域皆有爭議。基于中國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度不完善的現(xiàn)實(shí)，這些爭議將暫時(shí)被擱置。除了可能對“養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)最低年限”靈活處理以外，最后出臺的《社會(huì)保險(xiǎn)法》在框架上不會(huì)有太大變動(dòng)。

據(jù)透露，公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位工作人員是否納入社會(huì)保險(xiǎn)體系尤屬“敏感問題”，也是此次社保法再次延期出臺的主要原因。

誰來征收社保費(fèi)?

在此前的三審稿中，有“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收”的規(guī)定，它終結(jié)了長久以來，社保部門與稅務(wù)部門社保費(fèi)的雙重征收局面，因而被稱為“一大進(jìn)步”。

始自1998年的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，確定了企業(yè)繳納養(yǎng)老金費(fèi)率的比例，為企業(yè)工資總額的20％。1999年頒布實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定，征繳機(jī)關(guān)由各省級政府自行決定，即既可由稅務(wù)部門征收，也可由社保部門征收。

由于在實(shí)際運(yùn)作中，企業(yè)養(yǎng)老金存在征收難題。于是，有的地方政府根據(jù)自身情況，將社保費(fèi)交由稅務(wù)部門，并采用強(qiáng)行劃撥的方式征收。

多年以來，從覆蓋范圍和收繳數(shù)額來看，目前由稅務(wù)部門和社保部門征收社保費(fèi)的情況均各占50％左右。社保費(fèi)兩個(gè)征收主體同時(shí)存在的情況，在一定程度上導(dǎo)致社保資金在管理、支付等環(huán)節(jié)都存在問題。同時(shí)，此種模式，也不利于社保資金的監(jiān)管。

兩軌并一軌，對社保費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，各方均無異議。但是由社保部門征收還是地稅部門征收，人保部與財(cái)政部卻相持不下。

支持由社保部門征收的意見認(rèn)為，稅務(wù)部門征收對正規(guī)企業(yè)較為有效，但對個(gè)體戶、靈活就業(yè)人員等散戶，站點(diǎn)較多的社保部門更有優(yōu)勢。

比如，社保部門下設(shè)就業(yè)服務(wù)中心，同時(shí)是個(gè)人檔案的托管中心。社保部門一般會(huì)在就業(yè)服務(wù)中心內(nèi)開設(shè)社保繳納窗口，個(gè)體戶和靈活就業(yè)者在此可繳社保費(fèi)。在中國現(xiàn)階段，擴(kuò)大參保人數(shù)覆蓋率為當(dāng)務(wù)之急，在企業(yè)參保人數(shù)幾乎達(dá)到全覆蓋的情況下，社保部門發(fā)揮作用的余地更大。

而支持地稅部門征收的一方則認(rèn)為，社保費(fèi)應(yīng)完成“費(fèi)改稅”的改革，可運(yùn)用行政強(qiáng)制力實(shí)施征收，惟有如此，才能解決社保費(fèi)征繳難題。

因此，三審稿雖提出“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收”，但具體步驟和具體辦法仍交由國務(wù)院規(guī)定。《財(cái)經(jīng)》記者了解到，即將出臺的社保法中，相關(guān)規(guī)定仍無清晰描述。

醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域的“新農(nóng)合”，三審稿也被直接“交由國務(wù)院另行規(guī)定”。值得一提的是，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，三審稿允許城鎮(zhèn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系融合，但在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，卻放棄了新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的合并。

究其原因，亦因部門博弈之故。新農(nóng)合主要由衛(wèi)生部門主管，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)則由社保部門負(fù)責(zé)。雖然在一些地區(qū)如天津，兩者已合并，但兩個(gè)領(lǐng)域由不同部門分管，依舊是絕大多數(shù)地區(qū)的現(xiàn)狀。

更為復(fù)雜的是覆蓋人群方面，兩個(gè)保險(xiǎn)制度也有重合之處。例如，“學(xué)生”這一群體被“新農(nóng)合”“城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)”共同覆蓋。在現(xiàn)有社保法框架下，這一問題也只能是“懸而不決”。

企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率過高?

企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率也屬爭議焦點(diǎn)。

社保法在立法過程中，有意將所有險(xiǎn)種的費(fèi)率全部明確并固定，其中企業(yè)為職工繳納的醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)的費(fèi)率分別為6％、2％和1％，此三項(xiàng)全部加起來也僅為9％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上養(yǎng)老金費(fèi)率20％，繳納養(yǎng)老金從而成為企業(yè)負(fù)擔(dān)最重的一部分。

中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金募集由統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金兩部分組成，如果統(tǒng)一費(fèi)率得以確定，那么企業(yè)必須按工資總額的20％向統(tǒng)籌基金賬戶繳費(fèi)，而個(gè)人繳納收入的8％，進(jìn)入個(gè)人賬戶基金。

參與《社會(huì)保險(xiǎn)法》制定的專家和部分官員皆承認(rèn)，企業(yè)20％的繳費(fèi)比例過高，既增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，又難以達(dá)到理想的收繳效果，主張適當(dāng)調(diào)低費(fèi)率。

但人保部則認(rèn)為，20％的企業(yè)繳費(fèi)比例是合理的。其對于合理性的判斷基于中國現(xiàn)實(shí)的考慮，比如，因?yàn)槠髽I(yè)繳費(fèi)基數(shù)是按照上一年度的工資總額來計(jì)算的，根據(jù)2009年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國年均工資水平以15％的速度增長，這意味著當(dāng)年度的繳費(fèi)費(fèi)率事實(shí)上是下浮了15％。

此外，個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員繳費(fèi)比例為當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠つ昃べY的20％，其中8％進(jìn)入個(gè)人賬戶基金，12％進(jìn)入統(tǒng)籌基金。人保部認(rèn)為，這部分人員相比在崗職工少繳納的8％拉低了整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金基數(shù)。因此需要對企業(yè)使用較高的費(fèi)率，以保證統(tǒng)籌不至于縮水。

人保部認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)中，有的企業(yè)在賬目上做手腳，把個(gè)人的實(shí)際工資降低，也會(huì)相應(yīng)減少實(shí)際繳費(fèi)額度。對此，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文提出異議：“正是因?yàn)槠髽I(yè)繳費(fèi)比例過高，才會(huì)產(chǎn)生‘上有政策，下有對策’的局面。”

取消養(yǎng)老金最低繳費(fèi)年限?

在正式出臺的社保法中，“養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)最低年限”或可產(chǎn)生變化，這也將成為社保法五大險(xiǎn)種規(guī)定中的最大變革。

據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的最低繳費(fèi)年限為15年，繳費(fèi)不足15年者，退休后不享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其個(gè)人賬戶余額一次性支付給本人。

中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，即正在工作的一代人繳費(fèi)支付已退休一代人的養(yǎng)老金。為避免資金缺口，設(shè)置了最低繳費(fèi)年限。但這一規(guī)定，卻將因?qū)嶋H困難不能繳滿15年的個(gè)人，隔離在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系外，同時(shí)也打擊了一部分人，如農(nóng)民工、靈活就業(yè)者的參保熱情。

為實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)更大的覆蓋范圍，近年來，一些地方對最低繳費(fèi)年限的門檻進(jìn)行了靈活處理：允許繳費(fèi)不足15年的參保者可進(jìn)行兩種選擇，一種為補(bǔ)繳至15年后享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，另一種為個(gè)人賬戶余額一次性支付給本人。

地方實(shí)踐在一定程度上影響了決策者，2009年12月22日，社保法草案提交全國人大常委會(huì)第三次審議時(shí)，全國人大法律委員會(huì)會(huì)同國務(wù)院法制辦、人保部研究后，建議此次審議的社保法草案增加規(guī)定：參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足15年者，可以繳費(fèi)至滿15年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；也可以一次性領(lǐng)取個(gè)人賬戶中的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。

據(jù)知情人士透露，社保法最終稿可能做出更加靈活的規(guī)定：因各種原因未繳足15年的個(gè)人，無需補(bǔ)繳，也可在退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金——按照多交多得、少交少得的原則，領(lǐng)取養(yǎng)老金數(shù)額與實(shí)際繳費(fèi)年限掛鉤。

這項(xiàng)改革可能會(huì)吸引更多的人加入社保體系。2009年，中國流動(dòng)人口已達(dá)2.11億，更增添了養(yǎng)老保險(xiǎn)“廣覆蓋”的壓力。

但也有一些專家質(zhì)疑此種模式的可持續(xù)性。鄭秉文就表示：“15年能否維持體系運(yùn)轉(zhuǎn)尚難以預(yù)測，何況降低繳費(fèi)年限?”

盡管爭議重重，上述人士稱：“降低繳費(fèi)門檻，只是考慮把繳費(fèi)困難人群覆蓋進(jìn)來，并非鼓勵(lì)人們減少繳費(fèi)年限。如無意外，最低繳費(fèi)年限的松動(dòng)已成必然，目前正在考慮的是如何通過法律條文加以明確表述。”

“公家人”納入社保體系?

在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋群體領(lǐng)域，公務(wù)員和參公事業(yè)單位工作人員是否納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，也是一個(gè)焦點(diǎn)性問題。據(jù)接近法律制定層的人士透露，此爭議也是社保法此次延遲出臺的關(guān)鍵原因。

根據(jù)三審稿的內(nèi)容，公務(wù)員和參公事業(yè)單位工作人員管理辦法由國務(wù)院規(guī)定，并未納入社保體系。對此，非參公事業(yè)單位人員反應(yīng)強(qiáng)烈，希望和公務(wù)員“共進(jìn)退”。

目前中國事業(yè)單位工作人員達(dá)到3000余萬人，而在事業(yè)單位中又分為參公單位和非參公單位。根據(jù)《公務(wù)員法》第一百零六條規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員”，經(jīng)批準(zhǔn)參照《公務(wù)員法》進(jìn)行管理。這意味著參公事業(yè)單位工作人員可享受公務(wù)員同等待遇。而非參公事業(yè)單位則比照企業(yè)管理。

雖同是事業(yè)單位，參公與非參公相關(guān)待遇卻有差別，這種差別在社會(huì)保障方面體現(xiàn)得尤為突出。

根據(jù)中國的社保制度，非參公事業(yè)單位人員已被基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋，和企業(yè)員工一樣，除了單位繳納統(tǒng)籌基金，個(gè)人還必須承擔(dān)個(gè)人賬戶基金的繳納。

目前非參公事業(yè)單位工作人員的人數(shù)約為1940萬，占整個(gè)事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的近三分之二。而另外1000萬左右的參公事業(yè)單位人員，則同公務(wù)員一樣，其養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國家或單位負(fù)擔(dān)，個(gè)人無需繳費(fèi)，他們在退休后的養(yǎng)老金替代率(養(yǎng)老金與在職時(shí)的工資比例)達(dá)到在職時(shí)工資的70％到100％，遠(yuǎn)高于企業(yè)的60％左右。如此明顯的待遇差別，是爭論的關(guān)鍵所在。