一位改革派地方官員對“宜黃事件”的思索

“我第一次當官，是為了仕途。第二次當官是為了‘過把癮’。”宋亞平說這番話時安之若素。

17年前，他欣然接受了自己導師、歷史學家章開沅先生推薦的博士命題——研究清末時期的風云人物張之洞。

“這里有章先生的個人所喜，也有他對宋亞平性格及其經歷的細致觀察。”湖北省人大常委會副主任周洪宇的腦子里回旋了片刻。

對這位讀博時的學弟，他覺得一言難盡:“宋在個性上喜歡挑戰，不安現狀。他的氣質乍看上去，頗具基層干部的色彩。

“其實早在80年代初，他從武大歷史系碩士畢業后，就分到湖北省人民政府研究室，作過高官的秘書;1988年，他辭官下海，前往廣東搞科技開發;從商紅火時，他又重回校園，報考華中師大歷史研究所;獲得博士學位后，正值朱镕基關注海南洋浦的經濟開發，他就在那里先后擔任了社會發展局局長、開發區征地拆遷安置辦主任。可以說，他也是中國最早搞拆遷工作的官員。

“1998年，湖北省領導調回他作棗陽市常委、常務副市長;一年后，他到咸寧市咸安區任區委書記。咸安任職期間，他大膽發動了一系列轟動全國的‘咸安政改’。”

周洪宇最后想起，那時候，宋亞平經常對他們說:我是農民的兒子。

2003年年底，從咸安離任后，他被任命為湖北省委政策研究室副主任。“我在那里整整干了5年，主要負責‘三農’政策的宣傳解釋與縣域經濟社會發展的調查研究。”2009年，宋亞平的角色又有了轉換:他成了湖北社科院的院長。

10月18日的下午，他和湖北省某位地市級的基層干部避開北京西單的繁華喧囂，安坐在附近一隅，一邊喝茶，一邊對署名“慧昌”的江西宜黃干部在網上發表的《透視江西宜黃強拆自焚事件》一文談論不休。

這篇流傳甚廣的千字文章中，有段文字令基層干部不住地點頭——“……從某種程度上說，沒有強拆就沒有我國的城市化，沒有城市化就沒有一個個‘嶄新的中國’，是不是因此可以說沒有強拆就沒有“新中國”? ”

這位基層干部說:“不管怎樣，這個人講了一句赤裸裸的大實話，就是表述得過于直白。”

“我們的基層工作真是難搞!干部像風箱里的老鼠兩頭受氣。上面既要求干部講法律，又催促新農村建設能不斷出好成績。我們那里每個月搞一次評比會，每個月上面派人到不同的縣查看當地發展狀況，然后進行評比，叫作拉練檢查。搞得整個干部的思想神經都繃得緊緊的，我現在壓力非常大。

“下面的農民又不跟你講法。打比方說，我們那里就有一項修路的巨額工程遲遲不能動工。為什么呢?一家拆遷戶的房子正卡在路中間，明說不給500萬，他們就不肯搬。”

牢騷滿腹過后，他操著湖北省東部口音坦言，盡管暫無良策，但結局強拆無疑，“我敢說國家大多數的重大工程，都是強拆做成的。”

這位基層干部的言論，包括“慧昌”在文中的觀點，正是已轉型成學者的宋亞平所一直思索的。農民、武大學生、省委干部、下海經商、讀博士、上岸從政，最后轉為研究者的復雜人生經歷，兼有底層弱勢人群、改革派官員和體制內學者的多重視角，使得宋亞平對此問題有獨特的觀察和思考。

就在記者來訪前，他正在寫一篇《統籌城鄉發展的另一個視角》的調研報告，他寫道:

……盡管近年來不少強拆事件導致人命案并引發社會強大輿論壓力，迫使上級嚴肅追究直接領導人的責任如江西宜黃事件等，但仍然不足以阻擋地方政府前赴后繼地照舊大拆大建的堅定步伐。……透過現象看，縱容與助長這種“虎膽”行為的深刻原因不外乎有三種:一是政府主導經濟增長的發展模式;二是“以GDP論英雄”的干部考核制度;三是多層級政府間很不完善的分稅辦法。這三個問題不解決，大拆大建乃至強拆強建的狀況就會像臺風之下的海浪一樣此伏彼起而不可能平息。

人物周刊:你怎么看《透視江西宜黃強拆自焚事件》這篇文章?

宋亞平:他說的話反映了全國、特別是第一線搞操作的黨政官員的真實想法。網上有很多帖子罵他，什么流氓、強盜，那都是瞎掰，是情緒化的一些說法。

我覺得真正的問題應該是，為什么這些基層干部會有這種想法?我想，確實有一部分干部是抱著個人升官發財等目的，搞急功近利的短期行為、政績工程，但在我看來，大部分基層干部并不是社會上一些人抱著仇官心態所想象的那么黑。很多縣委書記、縣長們在第一線操作，還是希望在本屆政府任期內，能盡快推動地方經濟和發展。

況且，在干部以GDP論英雄的考核制度下，他怎么辦?他過不了關，就無法向上級黨委和廣大人民群眾交待;如果不發展經濟，不發展工業，不發展城市建設，他負責的地區就不會有財政收入。沒有財政收入，就沒有解決矛盾問題的基本手段。干部職工，包括老師的基本工資都發不出來。這個官怎么當?沒辦法當。

所以干部拼命要發展，一有體制上的原因，二有現實層面的原因。

我在咸安當區委書記時，剛開始的財政收入是3500萬。過了4年，等我走時有2.6億，翻了幾倍。咸安區的財政供養人口有1.1萬人，官員有一千多人，教師有九千名。中學、小學、幼兒園的老師都是財政供養人員，我要養他們。如果沒錢，我連他們的工資都發不出來，我必須絞盡腦汁。

人物周刊:回到“宜黃強拆自焚”案子上，你的看法是?

宋亞平:我不講具體的事件。當然我也不同意當地縣政府的那種搞法。我要站在整個宏觀上講，國家要想最終制止這類現象發生，而不僅僅是教育基層干部、縣委書記縣市長們不能這么做，就要從體制上解決問題。

我舉一個例子。當年農村稅費改革之前，安徽作家陳桂棣夫婦寫了一本書——《中國農民調查》。這本書給大家一個印象:(安徽)縣鄉兩級干部都是南霸天、胡漢三，魚肉百姓，向農民催谷子，趕租子，拆房子，要票子。可是，等農村稅費改革完成以后，還有這種現象么?沒有了。可還是這幫干部，還是這批人在這個位置上。

這說明了什么?——根子問題在體制和機制上。干部當年為什么要向農民征收那么重的賦稅?是因為國家的財政管理體制規定，縣鄉兩級財政主要收入是由農民來繳納。但是農民在農業上沒有賺錢，收入很低，要再上繳繁重的稅費負擔，他就沒法過日子。所以干部讓他交，他當然不肯交，最后鬧得不可開交，經常死人。

人物周刊:你所說的根子問題的具體表現是?

宋亞平:根子上有三大原因:第一、在發展是硬道理的情況下，以GDP論英雄的干部管理體制，是無情的指揮棒，在無形中調動所有干部的思維模式與行為方式;

第二、是我們的政府主導經濟發展模式。在正規的市場經濟理論里，政府不是市場經濟的主體，而是一個裁判規則的制定者和監督者。但在中國，政府是第一責任人，在經濟發展過程中占主角。這種由政府主導經濟建設的模式，決定了政府權力無所不在，無微不至，無微不至。我們中國現在是全被扛在政府自己的肩上，這就把政府一下子推到前面，再沒有退路。實際上古今中外從來沒有萬能政府;

第三，我們的社會價值觀目前幾乎是一切朝錢看。人與人之間，人與社會之間基本上是一種冷冰冰的金錢關系。很多人的思維模式與行為方式，都深深陷入了唯利是圖、為了錢不要臉不要命、為了一己私利根本不顧甚至完全不惜損害公共利益的爛泥坑。這里面既有個體，也有群體;既有農民代表，也有市民代表。包括不少富人階層、知識分子和官員在內，亦難以正確處理個人、集體、國家之間的利益關系。

人物周刊:在目前官強民弱的情況下，看到宜黃自焚者的家屬、鐘家姐妹上訪在機場被截，被人跟蹤，自焚者尸體被強行火化時，你有什么感想?

宋亞平:原來我搞企業，在社會最底層，可以說受盡了有關部門工作人員的欺壓與凌辱。后來我當地方官，就知道政府在很多問題上為什么這樣強勢。我現在搞研究，我想我可以站在比較客觀公正的角度說話。

宜黃這件事要透過現象看本質——怎么通過制度性的改革與建設，從根本上解決問題。我覺得政府把什么都扛在自己肩上的這種模式，再不能維持下去了。說得不好聽，這是頂著鐵鍋唱戲，人吃虧，還沒把戲唱好。政府該管什么，不該管什么，應有一個明確的責任邊界。

現在有一個現象值得我們高度注意。即很多官員十分崇拜甚至高度迷信政府的行政權力，認為只有政府主導下的經濟建設與社會發展，才是效率最高、成本最低、時間最短的。無論什么事情，只有由政府親自抓在手里才能辦得成，如果辦不成，拿肯定是基層干部沒有正確貫徹上級政府的方針政策，或者就是操作上犯了錯誤。

要從根本上避免這些問題，就必須要通過制度改革，另辟蹊徑。這就對政府自身的職能轉換和政府的行為方式，提出了非常嚴峻的挑戰——政府要革自己的命。

宜黃這件事當然屬于壞事，充分暴露了傳統體制的弊端。但在很多人看來，只能算是他們書記、縣長不走運，被媒體捅出來了。沒有捅出來的還不知道有多少。這種體制不變，今天出了“宜黃”，明天還會出另一個“宜黃”。

人物周刊:1991年中國拆遷條例出臺。那時你正好在海南洋浦開發區作拆遷辦主任。有人說拆遷在中國經歷了三個階段，而現在正處于“后拆遷時代”?

宋亞平:過去拆遷不存在這些問題。那個時候，幾乎沒有房地產這一說，更沒有現在這么火?很少人認為這是能賺錢的。

那時對社會公益用地的把握也比較明確而嚴格，如建設學校、醫院、修筑公路、鐵路等等。工礦企業也是國有的，一切都猶如“肉爛在鍋里”。農民土地被征之后，一般可以由村集體再重新調整。所以，1991年以前，很少出現強拆這個問題。

現在不一樣了，政府運用行政權力很便宜把土地從農民手中征過來，馬上以高出數倍甚至幾十倍的價格，再賣給房地產開發商蓋成房子。然后，開發商又以更高的房價收獲巨額暴利。這自然使大眾覺得，征地拆遷的結果，總是在為富人創造大發橫財的機會。

有人說，現在征地拆遷的補償標準已越來越高了，農民應該知足而不應該再提“過分”要求了。實際上，與開發商獲得的巨額暴利相比，農民連個零頭都算不上。

經濟發展并不能自動帶來社會的和諧。如果社會不公平、不正義的問題不解決的話，發展越快，問題越多，危險越大，最后有導致玉石俱焚的局面，這個情況在古今中外經常發生。等那時候再來解決公平正義問題，就晚了。

人物周刊:你怎么看征地拆遷過程中農民維護自己利益的行為?

宋亞平:我在十多年前搞拆遷時就遇到一件事。當時我們通過土地置換來拓展街道，開發商每畝補償30萬元。為了消除社會矛盾，保障征地拆遷順利進行，我們每畝只留下10萬用于到省市國土部門辦理有關手段和支付前期開發費用，剩余全部補償給農民。

但是，拆遷仍不順利。拆遷戶不干，說開發商給了30萬，你們憑什么拿走10萬?這塊地是我的。

更令人奇怪的是，盡管政策與法律規定土地補償款中應該按比例留下一部分給村集體所有，但幾乎所有被征地的農民都強烈反對，希望能夠一次性“分干吃盡”。

我向他們講，雖然這塊地是承包田，但至少名義上是集體所有，是行政村所有。你們一方面要求村委會必須為你們的生產生活提供服務，一方面都不顧村委會嚴重負債的局面，現在地賣了，今后村里怎么辦?農民回答說，怕啥呀，有你們政府嘛。

我總在想，那些邊遠地區廣大農村的農民群眾，由于受國家嚴格的耕地保護政策的制約，他的地賣不出去。別說30萬，就算3萬元也沒人敢要。你們這些城中村、城郊村、園中村的土地，之所以能賣到30萬一畝，完全是工業化、城市化發展的結果。你的土地升值所產生的好處，是不是應該考慮通過某種政策與法律的規定，由政府進行必要的平衡，以保障全體農民都能夠共享改革開放帶來的發展成果?

為什么絕大多數嚴重強拆甚至導致人命案的事件，都出現在城郊村、城中村、園中村，或者是叫做工業化和城市化進程比較快的地方，在廣大的邊遠農村基本上沒有。這是不是個值得我們注意的問題?反映的是不是農村內部新的不公平?

人物周刊:可我們也知道，有些農民拿不到他應拿到的那部分拆遷款。

宋亞平:中國這么大，這種事肯定有。要看這種事概率有多大，不能以偏概全。現在群眾的依法維權意識越來越強，政府不敢忽悠他們，要是克扣了農民的拆遷費用太過火，沒哪個地方的老百姓能忍受。作為政府官員也不敢馬虎對待。說句不好聽的話，為公家的事，把自己頭打破了，何苦呢?

不過現在，一般程序是這樣，政府用自己的財政資金，不夠就到銀行貸款，成立一個土地儲備公司，把土地從農民手中征過來。然后再三通一平，賣給開發商。

這里就存有一個問題，政府很可能形成債務。因為你的財政不足以支撐你搞這么大的建設，現在各級地方政府都成立了土地儲備公司，屬于融資平臺。為了招商引資，還要實行優惠政策。有些投資項目甚至還要白送土地。這個錢都是政府在掏。

政府一時掏不出那么多錢，就可能在征地拆遷的費用支付中出現拖欠，拖欠到最后，真正的余款能不能到達農民手中，什么時候給?就真說不清楚了。

人物周刊:你怎么看目前的土地“增減掛鉤指標置換”政策?

宋亞平:大家都知道，工業要加速，城市要擴張，你必須得擁有土地。沒有土地，你什么也干不成。

由于近年來國家一直堅持最嚴格的耕地保護制度，土地資源日益嚴重短缺。各級地方政府要想發展經濟、改善民生，彰顯政績，就必須千方百計突破用地指標匱乏的這個難關。有了用地指標，就不愁招不到項目，也可以去銀行抵押貸款甚至能夠直接賣地變現。

因此，當國家提出“增減掛鉤指標置換”政策之后，立刻獲得了全國各級地方政府空前的衷心擁護。等到2006年國土資源部在天津、山東等地開展“增減掛鉤指標置換”試點活動時，以移民建鎮、遷村騰地、并組集居等為主要手段來實現“占補平衡”的各種創舉，已于大江南北高潮迭起、如火如荼了。

這樣一來，強拆就不僅僅在城市周圍發生了，而是正蔓延到廣大邊遠農村。現在，全國所有的農村都動起來了。只要把分散的農民集中在一起，然后他們由過去的平房改成樓房。把他們原有的村莊，復墾成耕地，節約出來的面積就成了指標，這個指標可以公開買賣，你說這個強拆今后怎么得了?

在這么一種財政管理體制和干部管理體制下，各地都在拼命發展，強拆就是不可避免的了。現在只是密集分布在城市郊區，下一步，邊遠農村都會不斷發現新的強拆事件。

人物周刊:這種拆遷還有了一些好聽的名目，比如“以承包地換社保”、“以宅基地換房”等，所謂“雙置換”。

宋亞平:各種名堂都出來了，不僅僅是雙置換，包括“統籌城鄉發展”、“社會主義新農村建設”旗號下的各種措施，都紛紛涌現，什么移民建鎮、遷村騰地、舊村改造、散民集中，如雨后春筍，不勝枚舉。

說一千道一萬，根本目的是打農民土地的主意。很多地方政府，我不客氣第說說，掛的是羊頭，賣的是狗肉。現在，“統籌城鄉發展“在一些地方變成了只“統”農民之地，不“籌”公共服務。

宜黃自焚事件正是在這種環境下發生，具有深刻的時代背景。