以公平與可持續為目標的發展方式轉型

作者簡介

遲福林， 研究員、博士生導師，全國政協第十一屆委員會委員。享受國務院特殊津貼專家，海南省首批有突出貢獻專家，2002年被中組部、中宣部、國家人事部和國家科學技術部聯合授予“全國杰出專業技術人才榮譽稱號”;中國(海南)改革發展研究院院長，中國經濟體制改革研究會副會長，海南省社會科學界聯合會主席，北京大學、南京大學、浙江大學、東北大學、西南財經大學等大學的客座教授或特聘教授。

摘要:作為一個正處在快速發展階段的大國，我國需要外需，但更需要把自己的發展建立在內部需求的基礎上。為此，不僅要從外部以及外部市場的變化看發展方式轉變的迫切性，更要從我國需求結構變化的大趨勢了解和把握發展方式轉變的現實需求與基本趨勢，實現政府發展理念的深刻變革，以形成公平與可持續發展的體制機制和實現民富國強。

關鍵詞:公平可持續發展方式轉型

中圖分類號:F124

今后5年～10年，我國將處在以發展方式轉變為主線的第二次轉型與改革的關鍵階段。這一次轉型與改革，具有很強的時代性特點，并將對我國未來10年～30年的經濟社會發展產生重大影響。

后危機時代，外部市場的萎縮恐怕不是短期的，很可能是中長期的。未來幾年，盡管外部市場可能會有所恢復，但這個恢復絕不是簡單的數量恢復，必然伴隨著重大的結構性調整。更為重要的是，我國作為一個擁有13億人口的大國，作為一個正處在快速發展階段的大國，需要外需，但更需要把自己的發展建立在內部需求的基礎上。為此，不僅要從外部以及外部市場的變化看發展方式轉變的迫切性，更要從我國需求結構變化的大趨勢了解和把握發展方式轉變的現實需求與基本趨勢。

一、新階段我國社會需求結構開始發生重大變化

未來幾年，國內的消費需求將替代外需，形成消費主導的基本格局，就在于新階段全社會需求結構將實現戰略性升級。發展方式轉變的成功與否，首要的關鍵是能不能適應這個大趨勢作出戰略抉擇。

(一)我國社會需求結構變化的基本趨勢

1. 從生活必需品到耐用消費品。如，我國恩格爾系數呈逐年下降趨勢。城鎮居民恩格爾系數在1996年降到50%以下，2000年農村居民恩格爾系數也降到50%以下。到2008年，城鎮恩格爾系數進一步降到36.3%，農村恩格爾系數則降到43.1%。在生存性支出比例大幅度降低的同時，城鄉居民對住房、汽車、電腦、高檔電器等消費品的需求更加普遍，耐用消費品的需求開始大幅增加。

2. 從私人產品到公共產品。總體上看，改革開放之初吃飯、穿衣等私人產品的嚴重短缺開始成為歷史，全社會公共產品的需求全面快速增長，公共產品短缺的時代開始到來。這突出地反映在城鄉居民的發展性消費支出比例明顯超過生存性消費支出比例。如，全社會對教育的需求為什么比歷史上任何一個時期都更為普遍、更為強烈?其原因就在于，教育、醫療、養老、就業、公共安全、基本住房、資源環境等這些公共產品的短缺，開始成為全社會的突出矛盾。適應這個大趨勢，基本滿足全社會對基本公共產品的需求，是發展方式轉變的重大戰略任務。

3. 從物的發展到人的發展。首先，表現在人的自身發展。突出反映在健康、受教育程度、勞動就業、基本社會保障等方面，這就必然提出逐步實現城鄉基本公共服務均等化的客觀需求。由此可以看到，基本公共服務均等化是隨著發展階段和社會矛盾的變化而提出的一個歷史性的大課題。其次，人的公平發展。當前，最重要的是改變城鄉二元結構，實現城鄉基本公共服務均等化。長期堅持的城鄉二元結構和二元制度安排到了需要改變的時候。統籌城鄉發展，加快城鄉一體化，已成為發展方式轉變的迫切要求。最后，人的全面發展。如發展權、參與權等。我國現行的行政體制面臨的突出問題是公共治理結構。建立社會利益訴求渠道，建立社會參與的體制機制，從而形成比較完善的公共治理結構，是人的發展對行政體制改革的本質要求。

(二)社會需求結構變化的基礎是我國開始進入發展型新階段

改革開放30年，我國開始由生存型階段進入發展型新階段。這就是，我國已開始由以溫飽為主要目標的生存型階段，進入到一個以人的自身發展為主要目標的發展型新階段。

從消費結構來看，發展型新階段更重要的是隨著經濟發展水平的提高，人的基本物質需求比例明顯降低;從經濟結構來看，農業比例較小，工業、服務業在國民經濟中開始占據主導地位，經濟發展對人力資源和人力資本的需求程度逐步提升;從社會結構來看，這樣一個變化，使得多數社會成員從事工業和服務業，由于市場分工的拓展，社會群體開始分化，且利益分化將處在一個相對穩定的階段。在發展型新階段，保障并提升人的發展權成為發展的主要任務。進入發展型新階段，盡管經濟發展水平還有待提高，但全社會大多數人的溫飽問題已得到初步解決，發展的目標逐步聚焦于人的發展。

(三)社會需求結構變化的本質是人對自身發展的基本需求

社會需求結構變化的趨勢，反映的是人對自身發展的追求，并開始成為發展型新階段經濟社會發展的核心目標。第一，收入分配與人的自身發展。今年“兩會”聚焦于收入分配，并引起全社會的普遍關注，就在于它既反映了收入差距不斷拉大、分配不公的問題更加突出，又反映了全社會尤其是中低收入群體對改變不合理的收入分配關系的迫切要求。長期以來，居民收入水平偏低，直接制約了中低收入群體的發展空間;收入差距的不斷拉大，使不同群體尤其是中低收入群體的發展機會受到制約。第二，基本公共服務和人的自身發展。基本公共服務是提高人的能力、過上有尊嚴生活的重要條件。第三，資源環境和人的自身發展。資源環境不僅僅是經濟發展的一個要求，更重要的是中高碳經濟將降低人們的生活質量。這是因為，人的自身發展也意味著可持續發展。從經濟的角度看，建立在人的素質提高、人力資本提升基礎上的增長，比建立在物質要素增加基礎上的增長更可持續。從社會的角度看，所有人獲得公平的機會，都能夠公平分享發展成果，才能保持社會和諧穩定，才不至于因社會問題導致經濟停滯。第四，公共治理和人的自身發展。隨著發展階段的變化，公民社會對公共治理的需求與人的發展直接聯系在一起。這主要表現在，對公共產品的需求使人們更為迫切地要求了解公共信息，表達自身利益訴求，參與公共事務決策過程，建立、完善廣泛的社會監督機制等。

從這個大的背景出發，要看到進入發展型新階段，人們的物質文化需求由溫飽為主開始向人的自身發展為主的戰略性變化。發展方式轉變的本質是人的自身發展的基本要求。所以，從社會需求結構來把握發展方式轉變的現實需求十分重要。

二、“十二五”時期發展方式轉型的基本趨勢

“十二五”發展方式轉變將呈現以下基本趨勢:“十二五“是改革發展實現歷史轉變的關鍵5年;是第二次轉型和改革的歷史起點;是擴大居民消費、構建消費大國的關鍵5年;是打破行政壁壘、大力推進城鎮化的關鍵5年;是實現城鄉基本公共服務均等化的關鍵5年;是推行低碳經濟、實現綠色發展的關鍵5年。

(一)投資主導向消費主導的轉型

消費是經濟持續發展的內生動力，消費主導的發展模式更具穩定性和持久性。

1. 投資-消費失衡是現行經濟發展方式的突出矛盾。從投資和消費的關系來看，投資對經濟增長的貢獻長期高于消費。最近幾年，消費的貢獻率逐步提升，尤其是2008年以來，隨著經濟刺激政策的出臺，消費的增長比較明顯。但總體來看，消費還是一個逐年走低的趨勢，其中主要的是居民消費率的下降。如1978年，我國的消費率是62.1%，2008年下降到48.6%，這是改革開放以來的最低點。2000年以來，消費率下降更為明顯，8年時間下降了13.7個百分點。我國改革開放之初，居民的消費率將近50%，現在只有35%，下降了將近15個百分點。從國際比較上來看，我國的消費率不僅遠遠低于發達國家，而且落后于同等發展水平的國家。如，和金磚四國的巴西、印度和俄羅斯比，巴西是75.7%，印度是64.9%，俄羅斯是67%，我國的消費率落后于金磚四國的其他三國大概15～20個百分點。

2. 未來5年左右要努力實現投資主導向消費主導的歷史性轉變。首先，從國際經驗來看，在人均GDP達到3000美元時，投資出口對GDP的影響呈下降趨勢，消費開始成為經濟增長的主要動力。當前，我國的人均GDP在3000～4000美元之間，應當說正處在提升消費率的歷史拐點。

3. 我國的城市消費開始進入以汽車和住房為主的重要階段。從汽車需求來看，2009年我國的汽車銷售量達到1300多萬輛。從城鎮住房的需求來看，保障性住房需求、改善性住房需求、投資性住房需求全面擴張，這也正是現在房地產處在一個比較復雜階段的客觀原因。此外，農村的消費潛力巨大。從現實看，農村生存性的消費需求支出開始降到45%左右，發展性的消費支出開始提升到50%以上。我國農村這個世界消費版圖的亮點，其潛力開始逐步釋放。這將對我國形成消費主導格局產生巨大的影響。

4. 要實現投資主導向消費主導的轉變，關鍵在于相關政策和體制的創新。如果“十二五”時期，最終消費率、居民消費率都提高5～10個百分點，也就是最終消費率由現在的49%提高到55%左右，居民消費率由現在的35%恢復到50%左右，那么就會初步形成消費主導的基本格局。這樣一個目標在未來的5年左右能不能實現?第一，取決于消費政策的調整和國民收入分配格局的重大變化。第二，國民收入分配格局的調整關鍵在于推進收入分配制度改革。如以緩解收入差距為目標，啟動新一輪財政稅收體制改革;控制政府財政收入增長速度，調整財政支出結構;以資源紅利的社會共享為目標實現國有資源的合理配置;推進壟斷行業收入分配制度改革;構建財產性收入的體制基礎，逐步緩解并縮小居民過大的財產性收入。

(二)工業化主導向城市化主導的轉型

城市是消費的主要載體，加快城市化進程是構建消費大國或形成消費主導的戰略性選擇。“十二五”時期，我國正處在由工業化主導向城市化主導的轉型和變革的重要階段。總體上說，工業化處在一個調整提高的階段，城市化將呈現快速發展的基本趨勢。

1. 城市化進程對發展方式轉變會產生重要影響。改革開放30年，我國的城市化不僅滯后于工業化進程，也與同等發展水平的國家有一定的差距。從國際經驗來看，一個國家人均GDP3000美元，城市化率大概在55%左右。2009年我國人均GDP已超過3000美元，開始進入工業化的中后期，但城鎮化率僅為46%。由此，在一定程度上抑制了國內消費需求的釋放和升級，導致內需不足和產能過剩。

從工業化主導到城市化主導，對發展方式轉型有決定性影響:第一，決定工業的轉型升級。進入發展新階段，既要強調工業化對城市化的作用，更要強調城市化對提升工業化的作用。第二，決定服務業比例的大幅度提高。沒有城市化，大力發展服務業是不可能的。第三，決定城鄉一體化進程。快速的城市化必然建立在改變城鄉二元結構、推進城鄉一體化的基礎上。從這個角度講，未來5年是我國城鄉一體化關鍵的5年。第四，對改善資源環境問題有決定性的影響。城市化產生某些環境問題，但城市化又是解決環境問題的戰略性選擇。這里的關鍵在于，如何從13億人口大國的需求出發，制定城市化的發展戰略。第五，將決定勞動力的就業。如果沒有城市化和由此帶來的服務業的發展，不可能擴大勞動力的就業范圍和提高勞動力的就業水平。

2. 未來5年，我國將形成城市化主導的新格局。也就是說，我國城市化率至少由現在的46%達到50%以上。有沒有這種可能呢?第一，未來的5年，我國將進入城市化快速發展的重要階段。城市化率每年將提高1%～1.2%，由現在的46%達到50%。這個快速發展，由東部向中西部擴張，中西部的城市群將成為突出特點。有一個誤區，以為中部的落后主要是工業化率太低。但從統計數字看，中部的工業化貢獻率，與全國的平均水平差不多。但中部的城市化率滯后于東部15個百分點，甚至還低于西部0.6個百分點。預計 “十二五”時期，以武漢城市圈為重點的城市群將成為中部城市化的一個突出亮點。在大中城市加快發展的同時，將出現大城市群、城鎮化、區域一體化齊頭并進的格局。這樣一個城市化的快速發展，對我國形成以消費為主導的新格局將起到重大的作用。第二，城市間的競爭與發展將成為我國經濟持續增長的重要活力。未來長三角的區域一體化、產業一體化關鍵是上海的轉型。如果上海加速成為我國以金融中心為重點的、現代服務業為主導的大都市，那么其對長三角的一體化將產生決定性的影響。第三，適應城市化時代需求的第二次轉型和改革。以經濟總量為目標、以工業化為重點的第一次轉型與改革取得重大成功。我國開始進入以發展方式轉型為主線的第二次轉型與改革階段。一是加快推進城鄉一體化的改革進程。未來5年～10年，改變城鄉二元制度安排，我國的城市化率至少可以提高10個百分點，“十二五”時期應當盡快改變城鄉二元的制度安排;二是推進行政區劃體制改革，為形成經濟主導的城市化新格局提供制度支持;三是推進中央和地方的合理分權，賦予地方政府一定的城市發展自主權。

(三)公共產品短缺向城鄉基本公共服務均等化的轉型

從私人產品短缺走向公共產品的短缺，這是一個歷史性跨越，是社會發展階段的一次跨越。

1. 我國開始進入公共產品短缺時代。上世紀90年代中期以前，家庭的支出主要是私人產品的支出。近10多年來，家庭的支出開始逐步向教育、醫療等支出轉變。總體上看，現在個人用于公共產品的年均支出大概是上世紀90年代中期以前5年的支出總額。隨著公共產品短缺時代的到來，政府公共服務投入總量明顯增加，數量上說是歷史最高的，但在財政支出中的比重，以及占GDP的比重相對來說還是偏低的。如，2008年醫療衛生支出占財政支出的比重為4.4%，社保與就業占財政支出的比重為10.9%。我國教育支出的絕對數在明顯加大，但相對比例卻有所降低，2008年教育支出占GDP的比重從3.2%降到2.97%。2009年世界平均教育支出是4.6%。

2. 解決公共產品短缺時代的基本公共服務均等化問題對我國發展方式轉型將產生重大影響。首先，它關系到消費傾向，又涉及再分配的水平。如，公共服務與消費率，澳大利亞藍領是發周工資，周五晚上一般支出都很大。他們敢于當期消費，因為有安全的社會保障網。印度的消費率也較高，它的消費率與財產權清晰直接相聯系。嚴格而清楚的財產權是印度消費率比較高的一個重要條件。此外，公共服務與收入分配差距相聯系。目前，我國城鄉收入差距是3.3∶1，但是如果將教育、社會保障、醫療衛生和就業等公共服務加進去，城鄉實際收入差距將達到5～6∶1。

3. 推進城鄉基本公共服務均等化，既有經濟水平的制約，更涉及制度的安排。未來10年，廣東省將拿出近2.5萬億元實現全省城鄉基本公共服務均等化，目標是不僅國內領先，而且要達到中等發達國家的水平。這是一個財力問題呢，還是一個結構性問題呢?廣東省調整了財政支出結構，把用在其他地方的錢拿來解決這個問題，這是有眼光的戰略性選擇。廣東省這樣一個大手筆的投資，會明顯改善廣東的經濟社會發展條件，會由此加快形成廣東人力資源優勢，這對廣東的發展方式轉變會產生重要的影響。

4. 要實現城鄉基本公共服務均等化，重要的是要加快建立公共服務體制，構建基本公共服務均等化的體制基礎。要明顯調整財政支出結構，真正建立一個公共財政體制;要明確劃分中央政府和地方政府在公共服務職責上的分工體系和對應的問責制;要盡快出臺全國性基本公共服務均等化規劃。

(四)中高碳經濟向低碳經濟的轉型

低碳經濟不僅是對現行發展方式轉型的挑戰，更是加快發展方式轉變的重要歷史機遇;它不僅涉及節能減排的技術創新，更是以破解結構性矛盾為核心的制度變革;它不僅是一場環境革命，更是一場深刻的經濟社會革命。

低碳經濟是一種新的發展方式，并且有可能推動第四次技術革命。第一，將帶來一場新的技術革命，這次革命將成為未來相當一個時期世界發展的大趨勢;第二，將帶來一場深刻的生活方式的革命;第三，將帶來一場重大的制度革命，我國現在推動低碳經濟時代的轉型與改革重要的是制度安排。如，“十二五”時期，盡快出臺資源價格形成機制的改革方案;盡快建立環境產權制度;盡快推進碳交易體制機制建設。

(五)增長方式由政府主導向市場主導的轉型

以GDP為核心目標的經濟增長與政府主導型的經濟增長有內在的聯系，并形成政府追求經濟總量擴張的相關機制與政策。如，上級政府確立一個量化的增長目標，層層分解，落實到各地各級官員身上，使GDP的增長成為官員考核升遷的主要指標。這一機制的形成，必然助長權力干預經濟。在社會矛盾的處理中往往傾向于為GDP增長讓路。因此，改變GDP為主要目標的增長方式，不能不改變政府主導型的增長方式。“十二五”時期，政府轉型將成為我國發展方式轉變的關鍵和重點。

1. 我國的發展方式轉型關鍵在于政府主導型經濟增長體制要不要改。過去30年，一個重要經驗是政府主導型經濟增長方式。政府在推動經濟增長、擴大經濟總量中發揮了重大的作用。與此同時，投資主導的形成與政府主導的增長方式聯系在一起。今天提出發展方式轉變，提出要把經濟增長建立在消費主導的基礎上，面臨著一個問題，即政府主導型的增長方式對我國后30年的增長是弊多還是利多:如果是利多，那就繼續堅持;如果是弊多，那就需要改變。以地方為例，現行的地方政府主導型的增長方式的主要特點是:以追求GDP總量為主要目標;以擴大投資規模為主要任務;以土地批租和重化工業項目為重要特點;以行政干預和行政推動為主要手段。這樣一個地方政府主導的經濟增長方式，在提高經濟總量中有重要的歷史作用。第二次轉型與改革的主要目標是公平與可持續發展，基礎是消費主導。就是說，從追求總量為目標的增長方式轉變為公平與可持續為目標的發展方式，政府主導型的增長方式弊大利少，非改不可。

2. 政府轉型更具深刻性和復雜性。從現實的情況看，政府的職責劃分和政府的自身利益直接聯在一起。過去，政府是公共利益的代表者。如今，由于現行的財稅體制、干部選拔機制等綜合性因素，部門利益、地方利益開始形成并具普遍性。為此，改變政府主導型的增長方式和改變政府自身的利益傾向緊密地聯系在一起。“十一五”規劃強調行政管理體制改革是改革的關鍵和重點。這幾年行政體制改革有所進展，但是總體上沒有大的突破，甚至在有些方面矛盾問題更為突出。要改變政府主導型的增長方式，重要的是在“十二五”時期加快推動以政府轉型為主線的行政體制改革。如，建立中央地方嚴格分工的公共職責分工體制;推進行政區劃體制改革;推動行政體制范圍內的三權分設的改革;推動公共治理結構的建立和完善。

三、解放思想，實現政府發展理念的深刻變革

從實踐看，發展方式的轉變必然伴隨著一場深刻、廣泛的理念變革。如果理念不轉變，很難制定出一個好的規劃，就算有好的規劃也很難執行好。

(一)由“經濟增長”向“經濟發展”的理念轉變

從實踐看，增長主義的突出特點是:以政府為主導、以國有經濟為主體、以重化工業為載體、以資源環境為代價、以投資出口為驅動、建立在低成本優勢上的投資主導型的經濟增長方式。為此，經濟增長不能解決發展的全部問題。發展除了增長這一要素外，至少還包括結構、分配、就業和環境這四個要素。希望在增長中解決發展的問題，從中長期看，往往會帶來更大的矛盾和問題。尤其是隨著發展階段的變化，人的發展成為這個發展階段的核心目標，僅僅堅持增長是解決不了發展中的全部問題的，更難以解決結構問題、資源環境問題、就業問題以及人的自身發展問題。現在提出要終結以GDP為中心的增長主義，就是因為它難以實現公平與可持續發展的基本目標。

(二)由“國富優先”向“民富優先”的理念轉變

國富、民富都十分重要。問題在于長期實行國富優先的增長會使國家生產力優先并快于民眾消費能力增長，導致社會總需求不足。中低收入群體消費能力、消費傾向引起社會總需求不足。在這種情況下，經濟發展缺乏內生動力，并導致收入差距的不斷擴大。堅持民富優先的發展，能帶來老百姓收入水平的提高，帶來社會消費率的提高。由此，明顯拉動國家實力的增加，促進社會和諧發展。在發展的新階段“民富優先”有利于實現“民富國強”的大目標。

(三)由“做大蛋糕”向“分好蛋糕”的理念轉變

作為一個發展中的大國，“做大蛋糕”將是我國中長期經濟發展的目標。問題的關鍵在于，如何清楚地判斷當前制約“做大蛋糕”的主要因素?如何構建“做大蛋糕”、“共享蛋糕”的有效體制?如今，“做大蛋糕”的約束條件發生了重要變化。30年前，“做大蛋糕”面臨的主要問題是要素短缺，尤其是資本短缺。當前，“做大蛋糕”仍然有資本等生產要素的需求。從現實看，從中長期趨勢看，從社會因素對經濟發展的影響看，能否 “分好蛋糕”成為“做大蛋糕”的主要約束條件。這是因為，不“分好蛋糕”，不僅使“做大的蛋糕”可能成為一塊“無效”的蛋糕，而且將直接造成繼續“做大蛋糕”的動力不足。從這個意義上說， “做大蛋糕”十分重要，“分好蛋糕”同樣重要。我國已進入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的關鍵階段。

(四)國有資本由“盈利性”向“公益性”理念的轉變

“國進民退”成為當前社會各方面普遍關注的焦點問題。只要目標明確，應當“國進”、“民進”并舉。問題的本質在于，國有資本往哪進?這就需要深入探討在市場主體形成和公共產品短缺的兩大特定背景下，國有資本的盈利性與公益性的關系。第一，在國有資本的形成上，過去主要依靠做大做強國有企業;在市場經濟條件下，國有資本的積累和擴大，國有企業仍有著特定作用，但需要更多地依靠社會力量和社會的經濟活動，并使其逐步成為國有資本形成和擴大的重要來源。第二，在新階段國有資本的定位上，國有資本應當更多地配置到公共領域，而不是市場領域，并應從一般市場領域中退出。為此，需要國有資本在盈利性、公益性之間作出平衡和選擇。一方面，在市場主體基本形成的背景下，國有資本不應當也沒有必要大量配置在市場領域，與民爭利;另一方面，在公共產品短缺的大背景下，國有資本應當強化其公益性。國有企業不是不要盈利，盈利性是一個企業的基本屬性。但對國有企業來說，需要把盈利性建立在公益性的基礎上，促進國民福祉的最大化。就是說，國有資本可以通過股份制的形式配置于經濟的關鍵領域和重要行業，起到“四兩撥千斤”的杠桿作用，也可以通過特許經營等方式配置于社會公益領域，在實現公益性目標的前提下，保值增值。

我國正處于走向公平與可持續發展的歷史性轉折時期。從我國改革開放的進程與趨勢看，至少應當包括兩次大的轉型與改革:第一次轉型與改革是1978年黨的十一屆三中全會開啟的經濟體制改革，其主線是體制轉軌，目標是建立市場經濟體制和提高經濟總量;第二次轉型與改革是從當前到未來的一個時期，其主線是發展方式轉變，目標是形成公平與可持續發展的體制機制和實現民富國強。以發展方式轉變為主線的第二次轉型與改革，關系到未來幾十年我國改革開放和社會主義現代化建設全局。(摘自:人民網-理論頻道 2010年6月7日 編輯:張小玲)

編輯后記

發展方式的轉型與改革已經成為一種共識。因此，如何轉型、向何處轉型就成為需要認真思考的課題。轉型從來不是基于空中樓閣般的想象，而必須立足當前、著眼未來。本文指出，我國處于發展的新階段，并敏銳地洞察其社會需求結構變化，前瞻性地判斷經濟發展轉型的基本趨勢，指出必須在發展理念方面作出的種種改變，為相關問題提供了全面、翔實的分析與論證。