我國食品安全政府監(jiān)管制度探討

摘 要:當(dāng)前食品安全問題日趨成為人們關(guān)注的焦點，我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。從分析我國現(xiàn)在食品安全問題的成因出發(fā)，在總結(jié)發(fā)達國家食品安全政府監(jiān)管制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，結(jié)合我國的實際情況，提出完善我國食品安全政府監(jiān)管制度的建議。

關(guān)鍵詞:食品安全;政府監(jiān)管

中圖分類號:C93

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)09-0070-02

1 我國食品安全問題

1.1 目前我國食品安全存在的問題

2004年，安徽阜陽“大頭娃娃事件”因劣質(zhì)奶粉造成數(shù)百名嬰兒身體健康受到嚴重損害。2006年，“紅心鴨蛋事件”在咸蛋類中被檢驗出含有“蘇丹紅一號”，而此種染料具有致癌的風(fēng)險，是被禁止添加在食品中的。2008年九、十兩個月我國的食品安全遭受三次重大打擊。9月中旬，三鹿奶粉因三聚氰胺超標(biāo)導(dǎo)致嬰兒患腎結(jié)石，并且此次奶粉事件延伸至液態(tài)奶、奶糖、餅干等產(chǎn)品中。10月中旬，四川廣元傳言通過短信四處傳播，損失慘重。10月下旬，大連輸港雞蛋被檢出三聚氰胺，后陸續(xù)檢出多款金丹存在問題，“蛋白精”被認為是罪魁禍?zhǔn)祝u蛋市場出現(xiàn)滯銷。見諸報端的食品安全事件只是食品安全問題的冰山一角。透過這些多次發(fā)生的食品安全事件，我們不得不反思食品安全監(jiān)管體制和實際管理過程中存在的問題。

1.2 我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體制

自2004年我國對食品安全監(jiān)管體制做出了重大改革，實行分段管理體制，將從“農(nóng)田到餐桌”的管理過程分為4段，有4個部門負責(zé)食品安全監(jiān)管，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門負責(zé);生產(chǎn)加工部門由質(zhì)檢部門負責(zé);流通環(huán)節(jié)由工商部門負責(zé);消費環(huán)節(jié)由衛(wèi)生部門負責(zé)監(jiān)管(現(xiàn)在由質(zhì)檢部門)。各食品安全監(jiān)管部門分工明確，密切配合，相互連接，形成嚴密完整的監(jiān)管體系。

2 我國食品安全問題的原因分析

2.1 由于市場機制的不完善所帶來的食品安全問題

在市場經(jīng)濟中，主要靠市場自行調(diào)節(jié)來維持社會經(jīng)濟的正常運行。但是，目前我國正處于轉(zhuǎn)型時期，并且市場經(jīng)濟存在其固有的缺陷，食品安全并不能得到有效的保證。在市場上由于消費者與生產(chǎn)銷售者之間存在信息不對稱，生產(chǎn)銷售者對食品安全的信息處于優(yōu)勢地位，消費者處于劣勢地位。不良的生產(chǎn)銷售者因一己之利，往往會產(chǎn)生機會主義的動機取向?qū)е碌赖嘛L(fēng)險，從而生產(chǎn)銷售不安全的食品。這樣不僅不能達到安全食品的標(biāo)準(zhǔn)，而且會造成食物中毒或其他病癥甚至是公共衛(wèi)生事件，產(chǎn)生很大的社會負效用。

2.2 我國食品安全監(jiān)管體制上的不足帶來食品安全問題

(1)食品安全監(jiān)管中各部門的職責(zé)出現(xiàn)重疊與分割。食品監(jiān)管部門除了上述4個環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢部、工商局和衛(wèi)生部之外，還涉及商務(wù)部、國家技術(shù)監(jiān)督局等十幾個部門。在管理層面上，有的部門是實行垂直管理，如工商局、食品藥品監(jiān)督局，下設(shè)若干分支，與地方政府沒有隸屬關(guān)系;而衛(wèi)生局、農(nóng)業(yè)局等隸屬于當(dāng)?shù)厝嗣裾鞴茴I(lǐng)導(dǎo)是由當(dāng)?shù)厝舜笕蚊模斐上聦俨块T隸屬于幾個部門的領(lǐng)導(dǎo)。另外不同管理部門對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立不一，不同的上級指示要求，管理混亂不一，管理系統(tǒng)的條塊分割嚴重影響了各部門之間的信息共享。

(2)在食品安全監(jiān)管中存在包括經(jīng)濟利益在內(nèi)的各種利益需求與沖突。在食品安全監(jiān)管上，各部門的共同目標(biāo)應(yīng)該是為了維護公共利益。但是由于各部門職能除了監(jiān)管食品安全之外，還涉及到其他領(lǐng)域。當(dāng)利益出現(xiàn)沖突時，可能會為了某一特殊利益或部門利益而降低對食品安全監(jiān)管的力度。

(3)我國食品安全監(jiān)管中法律體系不完整，食品安全的規(guī)制結(jié)構(gòu)難以有效整合。我國第一部食品衛(wèi)生體系是在1982年全國人大常委會制定的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》;在1985年全國人大常委會審議通過了新的《食品衛(wèi)生法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》、《商標(biāo)法》等以及國務(wù)院各部委出臺的有關(guān)行政法規(guī)共同構(gòu)成了我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管的法律體系。但是因為監(jiān)管層面上的復(fù)雜，各種法律調(diào)整的范圍有限，各職能部門在食品安全事件中處罰過輕或者是行政執(zhí)行不力。

2.3 行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督能力有限

我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是一個自上而下的監(jiān)管體制。法律法規(guī)的出臺、標(biāo)準(zhǔn)檢測體系的建立，認證體系的建立等都是管理部門的決策與執(zhí)行，容易造成管理“虛化”的問題。食品行業(yè)協(xié)會還沒有真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。而其本身發(fā)展在現(xiàn)有的體制上發(fā)育不良，本身的生存能力也較差，自主獨立能力弱，資金匱乏并且依賴于當(dāng)?shù)卣€不能擔(dān)當(dāng)起食品行業(yè)監(jiān)督的職責(zé)。

3 發(fā)達國家食品安全問題政府監(jiān)管經(jīng)驗借鑒

食品安全問題是一個復(fù)雜的社會問題，在社會經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)著分重要的位置。發(fā)達國家經(jīng)過多年的發(fā)展和經(jīng)驗積累相對來說形成了一個較為成熟的食品安全監(jiān)管體制，主要是介紹世界各國主要的食品安全監(jiān)管模式，并以美國為例重點說明。

3.1 世界主要的食品安全監(jiān)管模式

2003年，國際糧食組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations， FAO)和世界衛(wèi)生組織(World Health Organization ， WHO)共同發(fā)布了《建立有效國家食品安全控制體系指南》(Guideline for Strengthening National Food Control System)(以下簡稱《指南》)，其中，對國家食品安全監(jiān)管體系作出了3種模式的界定。一是多個部門監(jiān)管體制(Multiply Agency System)，即中央各部門擔(dān)任不同的職能進行監(jiān)管，以美國為代表。二是單個監(jiān)管部門體制(Single Food Control Agency)，《指南》認為，這種監(jiān)管體制有考慮的價值，在于這種體制可以統(tǒng)一監(jiān)管措施，協(xié)調(diào)食品安全標(biāo)準(zhǔn)，避免多個部門之間的沖突混淆，集中力量，提高成本效益并能有效利用專業(yè)技術(shù)等資源，并且對處理突發(fā)事件有著明顯的優(yōu)勢。但是從《指南》也同時指出，鑒于歷史等各種因素，建立起一個單個監(jiān)管體制的食品監(jiān)管體系有一定的困難。這種模式英國的監(jiān)管模式比較突出，英國于1999年成立獨立的食品標(biāo)準(zhǔn)局專門負責(zé)國家的食品安全監(jiān)管。三是綜合性體制(Integrated System)。這種體制試圖在多個部門的體制上，強調(diào)食物鏈監(jiān)管工作各個部門及環(huán)節(jié)之間的有效協(xié)調(diào)與合作。我國在2008年大部制改革中，重新將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫局(質(zhì)檢局)納入衛(wèi)生部體系中，試圖“五龍治水”，由衛(wèi)生部牽頭，承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、工商局、質(zhì)檢局、藥監(jiān)局等部門在各自范圍內(nèi)實施監(jiān)管。

3.2 美國的食品安全監(jiān)管模式

3.2.1 食品安全法制建設(shè)

美國自認是世界上“食品供應(yīng)最安全的國家”，其中也源于其有一套成熟的法律規(guī)范系統(tǒng)。美國在建國之初就開始食品安全方面的立法并且隨著經(jīng)濟科學(xué)技術(shù)的發(fā)展相應(yīng)制定出解決新出現(xiàn)的食品安全問題的法律法規(guī)。到目前，美國食品安全法律既包括《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《食品質(zhì)量保障法》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法》等綜合性法規(guī)，也有《聯(lián)邦肉類檢驗法》、《禽類產(chǎn)品檢驗法》和《蛋產(chǎn)品檢驗法》等非常具體的法律。這些法律法規(guī)全面詳細規(guī)定了各種執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行程序。而且美國面對新的食品安全問題挑戰(zhàn)，如恐怖襲擊制定出一系列食品反恐的措施，例如《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖應(yīng)對法》，與時俱進完善法律法規(guī)。

3.2.2 主要的食品安全監(jiān)管機構(gòu)

美國的食品安全體制是由聯(lián)邦政府相關(guān)職能部門和州地方政府相關(guān)職能部門共同組成。在聯(lián)邦政府層面上主要的負責(zé)部門有:美國農(nóng)業(yè)食品安全局(FSIS)、美國衛(wèi)生部(DHHS)的食品藥品管理局(FDA)、疾病預(yù)防和控制中心(CDC)、美國環(huán)境保護署(EPA)、美國動植物健康監(jiān)督局(APHIS)等部門。其中FISI負責(zé)肉、禽及蛋制品的食品安全監(jiān)管;FDA負責(zé)除了FSIS監(jiān)管之外的食品安全監(jiān)管。CDC針對所有食品安全進行食源疾病的預(yù)防和監(jiān)管;EPA主要針對飲用水及由植物、海產(chǎn)品、肉和禽制成的食品維護環(huán)境和公眾健康;APHIS主要是保護動植物免受害蟲及其州地方政府各個層面建立起監(jiān)管食物從生產(chǎn)到消費整個鏈條上的一種相互制約與合作的監(jiān)管體系。

3.2.3 主要的食品安全監(jiān)管制度

美國的食品安全不僅在于其有一套成熟完整的法律規(guī)范體系，而且在于相應(yīng)健全的監(jiān)管制度的可靠保證。食品安全風(fēng)險管理制度是美國各級管理部門所采取的保證食品生產(chǎn)和加工全過程安全放入有力保障。其中最具特點的風(fēng)險管理措施是“危害分析和關(guān)鍵控制點”(Hazard Analysis and Critical Control Point， HACCP)。主要是通過對主要的食品危害，如微生物、化學(xué)和物理污染的控制，能夠使使用者清楚地識別到可能發(fā)生的危害，并能制定出一個綜合有效的計劃來阻止和控制潛在危害的發(fā)生，食品工業(yè)可以更好地向消費者提供消費方面的安全保證，降低食品安全生產(chǎn)過程中的危害，提高人民的健康水平。另外，美國的食品安全召回制度是其又一高效制度。食品召回是指“食品的生產(chǎn)商、進口商或經(jīng)銷商在獲悉其生產(chǎn)、進口或經(jīng)銷的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，依法向政府部門報告，及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回有問題產(chǎn)品，予以更換、賠償?shù)姆e極有效的補救，以消除有缺陷食品的危害風(fēng)險的制度。” 在法律的規(guī)范下，一方面生產(chǎn)銷售商積極主動進行食品召回，另一方面政府監(jiān)管部門主要是FSIS或FDA進行嚴格監(jiān)督。

4 我國食品安全政府監(jiān)管制度的完善

4.1 推進我國食品法制化建設(shè)

4.1.1 加強食品安全立法

在《食品安全法》修改中，要重視連接發(fā)生的食品安全事件，總結(jié)其弊端，完善食品監(jiān)管中的漏洞，并且應(yīng)加快制定有關(guān)《食品安全法》的實施細則，建立可執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

4.1.2 培養(yǎng)消費者的法律保護意識

目前我國廣大消費者的法律意識并不強，不能一步健全讓消費者普遍具有法律意識的素養(yǎng)，但應(yīng)有階段有步驟地宣傳培養(yǎng)，逐漸讓消費者具有維權(quán)的意識，并對生產(chǎn)銷售者形成外在壓力促使安全食品的生產(chǎn)銷售。

4.1.3 嚴格執(zhí)法，違法必究

加強食品安全立法的同時，而且要保證相關(guān)執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法，而不因某一經(jīng)濟利益或特殊利益放松處罰降低監(jiān)管力度。各部門加強協(xié)作，嚴格把關(guān)，做到真正地有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

4.2 完善我國食品安全政府監(jiān)管模式

借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，主要負責(zé)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)。目前我國的食品安全分段監(jiān)管體制無法得到根本轉(zhuǎn)變，但在現(xiàn)有的管理體制下，應(yīng)克服其管理重疊和分割的弊端，必須保證無縫監(jiān)督和管理。第一，加強食品安全預(yù)警機制。一是對目標(biāo)事件進行常規(guī)檢測，對事件的狀態(tài)及其變動進行風(fēng)險評估和判斷。在獲取不安全信息后，要迅速調(diào)整相關(guān)監(jiān)測計劃;二是目標(biāo)事件因風(fēng)險積累或放大或是突發(fā)事件引發(fā)危機，要立即依法進行檢測、追蹤、分析、預(yù)報和控制等。第二，建立信息披露機制。從食品生產(chǎn)、加工、流通、消費等各個環(huán)節(jié)，當(dāng)對不安全的食品信息檢測到后，迅速將信息發(fā)布給公眾并進行必要的解釋以免引起恐慌，并接受廣大媒體和公眾的監(jiān)督，而不是隱瞞不報，大事化小，小事化了，損害公共利益。第三，建立食品溯源機制和食品召回機制。

4.3 促進食品企業(yè)提高自我管制的能力和水平

政府要鼓勵企業(yè)積極主動選擇符合食品安全要求的技術(shù)、設(shè)備，建立符合企業(yè)自身特點的科學(xué)食品安全控制體系。同時政府要鼓勵行業(yè)協(xié)會、專業(yè)技術(shù)協(xié)會等非政府組織發(fā)揮它們的作用和力量，形成行業(yè)自律、行業(yè)自我約束的良好機制。這既能減輕政府的負擔(dān)，也有助于形成市場上良好的行業(yè)規(guī)范，促進企業(yè)和行業(yè)的良性發(fā)展。

參考文獻

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