人大問責:現實反思與制度建構

摘要：在我國的官員問責體系中，人大問責作為一種異體問責，雖然具有同體問責和其他異體問責難以具有的優勢，但還存在諸多問題，如人大問責的認知誤區；制度安排的缺乏、偏差；問責文化的相對滯后等。要促進我國人大問責，就必須改善黨的執政方式，強化人大異體問責功能；制定人大問責法規，完善人大問責機制；營造人大問責氛圍，推進人大問責行為。

關鍵詞：問責；人大問責；制度建構

中圖分類號：DF2 文獻標志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）35－０182－03

所謂人大問責，是指人大針對各級政府及其官員承擔的職責和義務的履行情況而實施的，并要求其作出回應或承擔否定性結果的一種社會活動。美國著名政治家、學者威爾遜指出：“一個有效率的、被賦予統治權力的代議機構，應該不只是像國會那樣，僅限于表達全國民眾的意志，還應該領導民眾最終實現其目的，做民眾的代言人，并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進行監督?！盵1]我國的人民大表大會是人民行使國家權力的機關，享有當然的監督政府的權力。因此，在我國的官員問責體系中，人大問責作為一種異體問責，在責任政府建設、民主政治建設中具有同體問責無法比擬的優勢，也具有民主黨派、社會團體、新聞媒體、公民等其他異體問責主體所不可替代的作用。然而，在我國官員問責的實踐中，人大問責的作用卻未能充分發揮，有必要進行反思與探究。

一、對我國人大問責現實的反思

官員問責制在我國尚處于初創與探索階段，傳統的政治體制、價值觀念等因素極大地影響了人大問責的積極性和問責的效能。這些問題主要表現在以下幾個方面。

（一）官員問責的認知出現了誤區

由于國情和歷史的原因，很長一段時間，我國就存在以黨代政、黨政不分的問題。錯誤地認為，黨的領導就是黨領導一切，包攬一切。在問責實踐中，目前，我國的官員問責還只是黨務系統和政務系統內部的責任追究，靠的是上級黨委、政府對下級黨委政府垂直方向上的問責，甚至是強力干預，缺乏來自人大、公民和媒體等外部因素的直接問責，很大程度上是黨委“問責”，因此，在“官員問責”的思維定勢上人們自覺不自覺地步入“以黨問責”的認知誤區。所謂“以黨問責”是指以黨的主要負責人的指示、意見問責。從法理上來看，“以黨問責”混淆了“以法問責”與“依法問責”這對法律概念?！耙苑▎栘煛迸c“依法問責”是有區別的。作為領導黨和執政黨，在問責中的領導作用，主要是實行“以法問責”的方略，即將自己的問責主張，通過法定程序，通過人民權力機關（人民代表大會）制定為法律，運用法律手段來向黨政領導干部問責。同時，執政的黨組織與黨員干部，更主要是實行“依（依照）法問責”，執政的黨組織自身也要“在憲法和法律的范圍內活動”。列寧說過，“在黨的代表大會上是不能制定法律的”[2]。黨的主要負責人的指示、意見不能代替國法。國家法律是由國家權力機關制定并具有國家強制性與普遍約束力的。黨的主要負責人的指示、意見不具備這一性質與法定條件。不能以黨規代國法，更不能以黨的主要負責人的指示壓國權、國法。所謂“依法問責”是指廣大民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式，對管理國家事務、管理國家文化事業、管理社會事務的黨政領導干部依法進行問責，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。這就十分清楚地告訴我們，依法問責意味著最高權威的非人格化，憲法和法律作為國家和社會生活運轉的基本規則，任何國家機關、社會團體和公民個人都必須在憲法和法律規定的范圍內進行活動?？傊袊伯a黨既是實現“依法問責”的領導力量，又是實行民主與法治的工具和受法所制約的對象。

（二）制度安排存在偏差

由于在思維定勢上出現了“以黨問責”的認知誤區，在官員問責的實踐中，黨的領導方式被扭曲、異化，把黨的領導變成了地方黨委包攬一切的領導。在人大問責政府方面，地方黨委對同級人大和政府不合理的領導削弱了人大監督政府的權威，嚴重影響了人大對政府的監督和問責。突出表現為：在黨委與人大關系上，地方行政首長和常務副職同時是同級黨委常委而人大常委會主任不是的制度安排（個別地方的公安局長還兼任黨委常委）弱化了人大監督問責政府的權威（但在省級，省委書記同時兼任省人大常委會主任）。目前，選拔干部的實際運作模式影響了人大對政府組成人員的任免，從而影響了人大對政府的監督和問責；在黨委同政府的關系上，黨委通過設立分管黨群、政法、農業、工業的專職常委（或副書記）以及對口管理政府職能部門的黨委辦事機構（如宣傳部對文教衛口的管理）的制度安排強化了對政府人、財、事的領導，使政府在某種程度上權力與責任不一致，往往是有責任無權力，導致人大對政府的監督和問責難以區分和理清責任，受問責的政府官員也感到委屈[3]。還有一個重要方面是對政府官員問責與人大監督政府的關系沒搞清楚。認為政府官員問責就是政府自身問責，而沒有認識到政府官員問責是人大監督政府的重要內容和職權[3]。

（三）人大問責制度缺乏、操作性不強

目前，從中央到地方都制定了規范性文件，明確規定了政黨問責制或行政問責制；許多地方政府甚至還發布了專門的行政問責文件，系統規定行政問責制度。相比之下，各級人大及其常委會還沒有出臺可以與政黨問責制文件和行政問責制文件相提并論的人大問責制文件。另外，從現有的法律制度來看，憲法和法律賦予人大的監督權力，但比較抽象，操作性不強。在我國，人大問責主要運用的是憲法和法律賦予的質詢權、特定問題的調查權和罷免權等監督權力。但在各級人大的監督問責實踐中，這些憲法權力的運用不是太普遍，主要原因是現行法律有關質詢、調查、罷免的規定比較原則，缺乏可操作性。如有關質詢的主體僅限于部門或機構，并沒有規定其負責人也為質詢的主體。從理論上分析，既然有質詢，就有可能發生責任的承擔問題。此外，在全國人大會議上提出的質詢，如果提出質詢的代表或代表團對答復不滿意，經主席團決定，受質詢機關再做答復，但若再次的答復不滿意又如何操作，法律對此無具體規定[4]。

（四）問責文化相對滯后

與其他國家相比，我國比較缺乏人大問責的文化氛圍。究其原因，一方面，受封建專制統治歷史的影響，社會公眾長期以來形成了普遍服從的心理，監督意識不強，缺乏民主意識和參與意識。另一方面，由于受選舉形式的限制，人大代表是被動產生的，把人大代表看成一種政治待遇，沒有真正樹立起代表選民行使國家權力的職責觀，人大和人大代表必須代表人民監督政府的職責觀和義務觀還沒有深入人心。一部分政府官員甚至打著人大監督不能影響行政效率的發揮、不能干擾政府集中精力辦大事的旗號反對和干擾人大對政府的監督。受此影響，人大監督政府往往講支持和協調的多，真正監督控制政府的少[3]。

當然，還有人大自身監督政府的能力和素質有待提高，如專職化與精英化程度低、用權不到位、監督制度程序不夠完善以及監督實踐經驗不足等問題。

二、完善人大問責法制的思考

基于我國當前人大問責存在的種種問題，迫切需要對人大問責進行相應的制度設計與完善。

（一）改善黨的執政方式，強化人大異體問責功能

從政治學角度分析，黨對人大的領導，主要是思想領導、政治領導和組織領導，也就是黨把體現人民利益的黨的意志通過人大這個國家權力機關上升為國家意志，以人大為制度和運作平臺，間接地對國家政治生活進行領導。這說明黨的領導絕對不是黨領導一切，更不是黨委包攬一切。第一，反對以黨代政、“黨權高于一切”的觀念與行為，實行黨政分開。鄧小平指出，黨對政權的政府領導原則是“指導與監督政策”，“黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切?！彼麖娬{“黨團沒有超政權的權力，沒有單獨下命令下指示的權力，它的一切決議，只有經過政府通過才生效力。要反對把黨團變成第二政權的錯誤?！盵5]“權力過分集中”和“黨政不分”、“以黨代政”問題，鄧小平把它提升到發生文化大革命的一個重在原因。并認為，實行“黨政分開”是政治體制改革的“關鍵”，要放在第一位[6]。在黨權和政權關系上，在政權的運轉中，黨的作用可以比作一個軟件，政府是硬件，硬件如何操作在總體上要聽軟件的，但軟件不能直接代替硬件的操作，不能由黨委去包辦政府的行政工作與干涉司法獨立，審批案件。黨政分開首先是“權能”分開，即在權的性質與作用上要分開，不能把黨的政治權威同行政權、司法權等國家權力混同[7]。第二，明確人大問責對象，強化人大監督問責政府的權威。問責政府的前提是問責主體即人大必須至少保持對問責客體即政府的權力上的控制與被控制關系。因此，必須改善黨的執政方式和執政體制，強化人大監督問責政府的權威，應實行人大常委會主任與行政首長一同兼任黨委副書記的制度安排，同時健全黨的代表大會的常任制，擴大黨內民主，克服地方黨委集權特別是黨委書記集權的弊病[3]。

（二）制定人大問責法規，完善人大問責機制

筆者認為，人大方面必須制定人大問責法規，完善人大問責機制。（1）明確人大問責的地位。通過規范性文件的形式科學界定人大問責在我國問責制體系中的地位；正確處理執政黨—政府—人大間的責任關系；強調政府有義務對人大負責并接受人大問責；人大對政府有進行問責的權利和義務。（2）具體規定人大問責的基本原則、范圍、方式、程序、后果與救濟等內容。一是明晰人大問責范圍，注意把握好人大問責范圍與行政問責范圍的銜接和區別。總的要求應該是各問其責，即政務官凡被列入行政問責范圍的行為，一般不再列入人大問責范圍。人大問責范圍應該偏重于政務官執行法律和地方法規、人大決議決定意見，辦理人大代表議案或其建議批評意見，接受人大監督的行為。如不嚴格執行人大關于政府工作報告的決議、不按時或不認真編制預算和不嚴格執行預算、不認真辦理人大代表議案或其建議批評意見、不認真回答人大代表質詢、不認真回答人大調查委員會的調查、不認真辦理和回復人大常委會成員對政府專項工作報告的審議意見、不認真辦理和回復人大常委會執法檢查報告以及人大常委會成員對對執法檢查報告的審議意見、不認真辦理和回復人大常委會成員對審計報告的審議意見、不認真回答人大常委會成員的質詢、不認真回答人大常委會調查委員會的調查、不認真配合人大各專門委員會、工作委員會或辦事機構的工作、不引咎辭職等[8]。二是確定問責方式：在規定人大問責的各種方式時，一定要遵循各種問責方式相互之間剛柔相濟的原理。完整科學的問責方式體系必定既有批評、限期整改等比較軟的問責方式，又有撤職、罷免等剛硬的問責方式。三是明確問責程序。人大問責程序應包括五大階段：啟動，受理，調查，處理、公示。四是權利救濟。人大問責關系到被問責者的政治生命。因此，為慎重起見，應該承認被問責者的申訴權[8]。

另外，還須進一步完善人大問責機制，也就是要探索和實踐選民監督控制人大的制度和程序性安排，使人大和人大代表始終處于“選民的監督控制下而不至于懈怠、瀆職”，從而形成選民問責人大→人大問責政府→政府依法行政和執政為民的良性循環。為此，我們改革現有的問責模式：一是縮小人大規模，改革人大常委會。適當增加常委會成員數量，并實行常任制；增加常委會會議次數，加強人代會對常委會的監控；二是減少官員代表比例，適當增加非官員代表比例，逐步實行獨立候選人制度，減少政黨和團體提名候選人數量；三是擴大直接選舉范圍，允許一定范圍內的代表公開競選；實行人大代表定期接受選區選民質詢和問責制度，加強選民對代表的監控以及代表同選民的聯系[3]。

（三）營造人大問責氛圍，推進人大問責行為

當前我國人大問責氛圍的營造可從幾個方面展開：

1.建立有效的代表公示制度，培育正確的人大代表觀。人大代表公示制，就是在代表所在選區建立人大代表公示專欄，把人大代表的相關資料，如姓名、照片、聯系地址及電話等對外公開，以利于密切選民與代表聯系，方便選民向代表反映問題，并有效地把人大代表置于全體選民的監督之下，促使人大代表更好地履職[9]。代表觀主要包括代表對代表職務的性質、職責和作用的認識。各級人大常委會機關要加強正確科學的人大代表觀宣傳，使人大代表認識到代表不是榮譽，不是待遇，而是一種責任，進而真正樹立正確的代表職責觀和義務觀。

2.建設“精英人大”隊伍，努力提升人大自身素質和問責政府的能力。加快年輕化、專業化、專職化的步伐，建設一支“精英人大”隊伍，對于落實人大問責制是非常必要的。人大代表應該具備參政議政的專業知識和能力。聯系到政府問責，要求人大代表及人大機關工作人員要有政治學、法學、經濟學、公共管理學、社會學等各學科學習背景。西方國家往往是先做議員后做政府官員，這條從政之路有利于議會的專業化和議員從政水平的提高。黨委組織部門也可以將后備干部以候選人形式推薦參與人大代表競選，并在干部調配上加強人大機關干部力量。人大問責政府，關鍵并不在問責的具體過程，而在于問責成為人大監督政府的經常性形式和內容。如何具體問責政府，只要上述要點做到了，人大既有外部壓力又有內部動力，既有法定職責又有法定職權，那么人大就會主動地依法依程序行使法定的監控政府的各種職權，政府問責的目的就達到了[3]。

3.建立有效的代表公示制度。

4.建立議案、建議、意見、批評采納的財政補貼制度。議案、建議、意見、批評采納的財政補貼制度，就是對那些提出議案、建議、意見、批評后被人大會議采納的代表，給他們為此而付出的經濟成本進行全額的財政補貼，并輔之適當的精神獎勵，從正面來強化人大代表積極履職。實踐中，應當給那些真正代表人民意愿、為民辦實事的代表更多的鼓勵和支持，激勵他們發揮更大的作用；把那些消極不作為、以“代表”作政治資本的人從人大代表隊伍中剔除。這一制度，可以有效地以量化形式，客觀、公正地促使人大代表積極履職[9]。

參考文獻：

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[2] 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧全集：第32卷[M].北京：人民出版社，中文第1版.1959：216.

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