化解當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之我見(jiàn)

摘要：隨著中央政府4萬(wàn)億投資刺激規(guī)劃逐步實(shí)施，以及中央政府給地方政府規(guī)定了明確的資金配套比例，使得地方債務(wù)更是被資金困乏的地方政府所超常規(guī)開發(fā)，凸顯出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)明朗化。因此，提出培育地方支柱稅源、發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債、發(fā)行地方債是化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；物業(yè)稅；建設(shè)國(guó)債；地方債

中圖分類號(hào)：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０10）35－０110－02

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是指地方政府無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)以及由此而引發(fā)的其他風(fēng)險(xiǎn)。目前主要表現(xiàn)為地方政府通過(guò)組建城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等各種不同類型的投融資平臺(tái)公司運(yùn)作地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)，輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等所形成的政府債務(wù)。幾年來(lái)，這種直接的或間接的債務(wù)已使地方政府不堪重負(fù)，嚴(yán)重影響著地方財(cái)政的正常運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，隨著中央政府4萬(wàn)億投資刺激規(guī)劃的出臺(tái)，以及中央政府給地方政府規(guī)定了明確的資金配套比例，使得地方債務(wù)更是被資金困乏的地方政府所超常規(guī)開發(fā)。

為解決地方財(cái)政配套資金不足的問(wèn)題，中央政府分別在《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》及2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中，多次強(qiáng)調(diào)要加快投融資體制的改革以解決當(dāng)前困難并為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供良好的環(huán)境。2009年3月，中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，更是明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。”在此背景下，各級(jí)地方政府依托原有城投公司和新建的投融資公司，打造出新形勢(shì)下更大規(guī)模的新型投融資平臺(tái)。有的省份甚至明確提出建立省市縣三級(jí)政府投融資體系，以解決融資困境。有關(guān)調(diào)研結(jié)果顯示，2009年末地方政府負(fù)債已上升至5.26萬(wàn)億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率約60%，約相當(dāng)于GDP的16.5%、中央財(cái)政收入的80.2%、地方財(cái)政收入的174.6%。2010年1月19日，國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議強(qiáng)調(diào)要把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列入今年宏觀政策方面重點(diǎn)抓好的工作之一。這就引發(fā)了各界對(duì)我國(guó)地方債務(wù)情況的關(guān)注。人們開始擔(dān)心，地方債務(wù)問(wèn)題可能會(huì)成為4萬(wàn)億元投資和9.6萬(wàn)億元銀行天量信貸的風(fēng)險(xiǎn)源，并危及中國(guó)經(jīng)濟(jì)的安全。如此巨額的地方債務(wù)將如何通過(guò)相應(yīng)的手段進(jìn)行化解？本文結(jié)合我國(guó)國(guó)情和有關(guān)實(shí)踐，提出見(jiàn)解。

一、當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的類型

（一）事權(quán)財(cái)權(quán)分離造成體制性風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)依據(jù)國(guó)家職能將財(cái)政支出分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)、社會(huì)文教費(fèi)、國(guó)防費(fèi)、行政管理費(fèi)和其他支出等五大類。除了國(guó)防費(fèi)由中央統(tǒng)一支付以外，其他各項(xiàng)費(fèi)用地方政府均需承擔(dān)一定責(zé)任。其中重要的如地方政府肩負(fù)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型公共工程融資等職責(zé)。一般而言，政府支出分為經(jīng)常性支出、資本性支出和貸款。地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型公共工程項(xiàng)目的支出屬于資本性支出，即當(dāng)年投入當(dāng)年并不一定產(chǎn)生效益。在不允許地方舉債的情況下，這種投入和收益在時(shí)間上的不匹配性要求地方財(cái)政擁有大量的資金盈余克服資金流動(dòng)性障礙。

1994年分稅制改革后，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下轉(zhuǎn)移的格局。并且，中央對(duì)各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)劃分過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏明確的財(cái)政支出承擔(dān)比例，轉(zhuǎn)移支付制度不夠健全。近年來(lái)，社會(huì)保障體制改革、糧食體制改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革、醫(yī)療體制改革等，給地方各級(jí)政府財(cái)政又增加了巨大的財(cái)政壓力

由上圖可以看出， 2003—2007年的五年間，地方政府的財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入的比重均低于50%，而地方政府的財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比例高達(dá)70%以上，并且呈逐年上升的趨勢(shì)。

表1中可以看出，在一般公共服務(wù)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等支出項(xiàng)目上，地方財(cái)政承擔(dān)了絕大部分支出責(zé)任，地方政府的財(cái)政壓力是巨大的。

（二）地方政府出面擔(dān)保或提供變相擔(dān)保，為企業(yè)向銀行貸款提供融資便利，造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)銀監(jiān)會(huì)召開的2010年第二次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì)議上的表述，地方政府出面擔(dān)保或變相擔(dān)保的欠四大國(guó)有商業(yè)銀行的款項(xiàng)情況為：2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬(wàn)億元，占全部新增一般貸款的34.5%。全國(guó)各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8 221家平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4 907家。從地方平臺(tái)公司貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對(duì)比看，債務(wù)率為97.8%，部分平臺(tái)公司貸款債務(wù)率超過(guò)200%。同期地方財(cái)政收入中，土地收入1.6萬(wàn)億，地方融資總量7.38萬(wàn)億，按6%的利率計(jì)算，地方政府需要支付5 280億元的利息，也就意味著從土地獲得的近1/3資金都付了利息。隨著地方政府今年土地收入的大幅減少，地方財(cái)政面臨著空前壓力。另?yè)?jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》報(bào)道，截至2009年底，在有統(tǒng)計(jì)數(shù)字的31個(gè)省、市、自治區(qū)中，只有黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的平臺(tái)貸款債務(wù)率（平臺(tái)債務(wù)合計(jì)/本省GDP）低于60%，有10個(gè)省市甚至超過(guò)了100%。如此高負(fù)債運(yùn)行的地方政府，凸顯出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)明朗化。

二、政策建議

在當(dāng)前中央和地方財(cái)政收入分配比例不能實(shí)現(xiàn)大幅改變、國(guó)家財(cái)政管理體制難以進(jìn)行重大調(diào)整的情況下，要化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須開源節(jié)流。而培育地方支柱稅源、發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債、發(fā)行地方債則是開源之道。

（一）培育地方支柱稅源，是化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇

從對(duì)地方GDP增長(zhǎng)貢獻(xiàn)較大的行業(yè)看，房地產(chǎn)行業(yè)可謂居功甚偉，然而其貢獻(xiàn)的稅收卻只局限于土地增值稅、印花稅、營(yíng)業(yè)稅等交易和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅種，房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收嚴(yán)重缺失。因此，深化財(cái)政體制改革，培育地方支柱稅源，應(yīng)該從完善地方稅收結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，開征物業(yè)稅刻不從緩。從而為地方政府提供大宗的穩(wěn)定的稅收來(lái)源，逐步充實(shí)其財(cái)政收入，達(dá)到化解其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。從這個(gè)角度講，只有推出物業(yè)稅，充實(shí)地方財(cái)政收入來(lái)源后，清理和規(guī)范地方融資平臺(tái)才會(huì)水到渠成。

（二）發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債

通過(guò)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，將其作為專項(xiàng)資金下?lián)艿降胤剑x擇（或組建）合適的企業(yè)集團(tuán)等法人實(shí)體作為資本金投入，進(jìn)而可形成該法人實(shí)體以獲得銀行貸款等方式籌集社會(huì)資金的再融資平臺(tái)，既完成國(guó)債專項(xiàng)資金的建設(shè)任務(wù)，并承擔(dān)國(guó)債資金的還本付息，又在現(xiàn)階段構(gòu)建了有一定規(guī)范性、功能較強(qiáng)大、適應(yīng)投融資制度改革和長(zhǎng)期發(fā)展需要的地方融資平臺(tái)。這一做法的好處是，通過(guò)使用國(guó)債資金注資入股地方性企業(yè)集團(tuán)，形成或增加其資本金，能夠進(jìn)而吸引銀行貸款或者是發(fā)行債券融資，發(fā)揮財(cái)政政資金的“乘數(shù)效應(yīng)”；利用我國(guó)儲(chǔ)蓄率明顯偏高而形成的銀行巨量“存差”和社會(huì)可用財(cái)力，建立較為順暢的融通資金機(jī)制和較規(guī)范的長(zhǎng)期性地方融資平臺(tái)，獲得持續(xù)不斷的建設(shè)資金。同時(shí)，由于財(cái)政資金的使用都有明確的監(jiān)督辦法，財(cái)政部門和國(guó)資管理部門可以及時(shí)對(duì)所注資地方企業(yè)使用資金的狀況進(jìn)行審查、監(jiān)督。

（三）發(fā)行地方債

地方債是地方政府依據(jù)信用原則，從社會(huì)上吸收資金來(lái)滿足地方公共支出需要的一種形式，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府債務(wù)體系的重要構(gòu)成部分。從國(guó)外的實(shí)踐看，地方債包括地方公債和市政債券兩種形式。地方公債通常指完全納入地方財(cái)政預(yù)算的債務(wù)收入，市政債券是指城市政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)利用政府信用從社會(huì)上吸收資金用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)支出的長(zhǎng)期債務(wù)融資。地方債是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家宏觀調(diào)控的重要工具，也是分權(quán)財(cái)政體制的內(nèi)在要求，還是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，地方政府發(fā)行地方債的選擇要循序漸進(jìn)，先開放比較規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)較小的“公用企業(yè)債券”，條件成熟后再發(fā)行“地方公債”，最后發(fā)行“市政債券”，形成統(tǒng)一的地方債券市場(chǎng)。選擇公用企業(yè)債券作為地方債的突破口，主要基于三個(gè)方面的考慮：一是它不構(gòu)成地方政府直接債務(wù)，有利于減輕地方政府財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)。二是發(fā)行公用企業(yè)債券的市場(chǎng)約束條件較為寬松。公用企業(yè)債券以市政企業(yè)名義發(fā)行，具有較高的透明度，且債務(wù)償還不受地方政府債務(wù)狀況影響，風(fēng)險(xiǎn)較小。三是公用企業(yè)債券兼有政府債券和企業(yè)債券的性質(zhì)，在理論和實(shí)踐上具有突破的可能。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王玉平.銀行信貸資金財(cái)政化分析[J].中國(guó)統(tǒng)計(jì)，2009，（8）.

[2] 肖耿，李金迎，王洋.采取組合措施化解地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)[J].中國(guó)金融，2009，（20）.

[3] 陳倫盛.對(duì)地方債發(fā)行的思考[J].消費(fèi)導(dǎo)刊，2009，（6）.

[4] 葉建國(guó)，談佳隆，王紅茹，劉永剛.地方債務(wù)危機(jī)[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2010，（8）.