加強農村土地流轉的若干思考

摘要：解決農村土地流轉存在的問題，必須在穩定家庭聯產承包經營，統分結合的雙層經營體制基礎上，逐步建立規范有序的農村土地經營權（使用權）流轉機制，促進農村土地經營權（使用權）依法流轉。

關鍵詞：土地流轉

1 明確產權主體積極穩妥推進農村土地流轉

我國現行集體土地所有權“一權三體”形式及上下級隸屬關系，導致各腐朽思想都有所有權和支配權，產權主體不明確。集體土地使用權個體分散性不能充分調動個體的積極性。要確立鄉鎮在宏觀層面上的集體土地所有權調控地位，村社集體土地所有權的主體地位，形成鄉鎮村社權屬明晰，主體明確的集體土地所有權結構體系。在試點基礎上，逐步擴大農民土地使用權的范圍，賦予農戶對土地使用、收益和處分權等部分權利，保證農村土地使用權的長期化市場化，體現出市場對土地資源的優化配置作用。

2 建立完善農村土地流轉相關機制，保障農村土地流轉有序進行

2.1 建立健全農村土地流轉法律體系，為農村土地流轉提供法律保障。按照規范政策，積極引導，因地制宜，切實可行的原則，自上而下逐步建立健全有關農村土地流轉的政策法規，形成由現行的《憲法》、《土地管理法》、《農業法》等法律為支撐，農村土地流轉辦法等專項法規為配套的農村土地法律體系。重點對農村土地流轉的實施主體，流轉程序，流轉監管等方面加以規范，從法律上逐步實現集體土地國家土地在所有權地位上的平等性。在相關立法中清晰界定農戶所具有的承包經營權、使用權、抵押權、股權和轉讓權等多種權利；同時，立法保障農戶的土地使用權不受侵犯，集體經濟組織對農民使用的土地不得隨意收回，為農戶對土地的使用權具有長期性提供保障。

2.2 完善相關土地管理制度，為農村土地流轉提供良好的保障。

一是改革土地征收征用制度，規范土地征收征用行為，保障農民的合法權益。對現行的土地征收征用制度，要明確界定公共利益的內涵和外延，科學界定土地征收征用后的土地使用性質，在土地征收征用中堅決杜絕少征多用，征而不用等行為的發生，保證土地征收征用地規模適度，從根本上杜絕侵犯農民財產權的非公共利益目的的征地行為。

二是貫徹落實好土地用途管制制度，重點保護耕地和基本農田。逐步建立健全耕地特別是基本農田保護機制，在保證耕地特別是基本農田保護總量不減少質量不降低的前提下，對市場條件成熟的區域，貫徹耕地，特別是基本農田保護措施，保證土地用途管制制度的貫徹落實。

三是確保農村建設用地依法審批，完善農村建設用地的審批制度。當前，我國農村集體土地的審批主要在鄉鎮企業用地，農村居民住宅用地等方面。在農村土地流轉過程中，不可避免的存在生產管理用房占地審批問題。無論是轉包、轉讓、租賃、入股和互換等方式實行農村土地流轉，農村土地規模經營所必須的生產管理用房的審批，可以通過利用現有農村宅基地、廢棄地復墾轉換來解決，也可以通過申請臨時建設用地的方式來解決。但必須建立在不改變集體土地所有權，符合土地利用總體規劃，按規定繳納土地復墾保證金的前提下，按農村土地流轉管理辦法規范確定的權限逐級審核報批，既要實現耕地占補平衡，又要依法審批。

3 逐步培育完善農村土地流轉市場體系，使得農村土地資源資產雙重性得以實現

搞好農村土地流轉，要大力培養土地流轉市場，建立符合社會主義市場經濟體制要求的土地流轉市場機制。首先，要充分發揮市場對資源的基礎性配置作用，充分實現農村土地的資源性。在不改變土地耕作條件和用途的情況下，發展多種經營，探尋多種模式，加在農業結構調整力度，謀劃好農村土地流轉的整體局面，實現農村土地的資源性。其次，實施農村土地使用權有償有期限使用機制，確保土地保值增值。在建立完善農村土地使用權有償有期限使用相關法律法規的前提下，在市場條件成熟的情況下，對需流轉的合法農村土地實行招、拍、掛，促使農村土地使用的規模化、集約化，體現農村集體土地的資產性。其三，要根據市場運行機制合理的農村土地流轉市場體系，培育發展完善與農村土地流轉密切相關的土地流轉中介服務組織，擴大土地流轉市場范疇。

4 建立和完善農村土地流轉運行機制，保證農村土地流轉的規范性和有序性

4.1 農村土地流轉包括農用地，集體建設用地流轉兩個層面，要區別對待，分類實施，有機結合，共同發展。首先，對農用地流轉要在符合土地利用總體規劃，不改變土地用途的前提下，走適度規模經營的路子。在市場操作層面上要體現公平、公正合理的一面，還要體現市場對資源的配置作用。其次，對農村集體建設用地流轉要在保護耕地，基本農田的前提下，通過土地開發整理，農村宅基地，廢棄地復墾等方式新增耕地來補充新占用的土地（主要是耕地）；同時對農村土地流轉范圍內的閑置、空閑地加以利用。在具體實施過程中做到“四統一”（統一規劃，統一布局，統一實施，統一建設），保障農村土地流轉基礎設施用地的要求，節約利用。

4.2 對農用地、集體建設用地綜合流轉，既要保障農用地的農業用途不改變來解決吃飯問題，又要保障鄉鎮企業和農村發展的建設問題，關鍵還要保障“三農”問題的解決，保障土地可持續發展，實現二者的有機統一。實現規模化經營模式，建立健全產業帶動機制，無論哪種模式的土地流轉，根本都要實現農村信紙規模化經營，產生規模效益，帶動周邊區域農村經濟發展，既要保持農用地的用途，可探求“城市觀光農業”發展模式，也要根據實際需要適度進行城市化發展。

4.3 建立健全農村保障機制，為農村土地流轉提供可靠保障。當前，土地是我國農村廣大農民的生存之本，收入之源，鑒于農民整體科學水平和應對市場風險的能力等方面的局限性、多層次，多方面地建立農村保障機制，是農村土地流轉順利推進的強有力的保障。

當前，土地是我國農村廣大農民的生存之本，收入之源，星農民整體科學水平，和應對市場風險的能力等方面的局限性，多層次、多方面地建立農村保障機制，是農村土地流轉順利推進的強有力的保障。逐步建立農民基本生活保證金，醫療養老保險，子女教育等制度，形成包括生產、生活、醫療養老保險，子女教育等制度，形成包括生產、生活、醫療、養老等在內的社會綜合保障體系，切實解決農村土地流轉范圍內農民的后顧之憂。通過土地流轉后產生的經濟效益，建立土地流轉儲備金制度，應對不可抗拒的非人力行為，解決在土地流轉風險基金，土地流轉主體要積極參與相關的農業生產經營保險，依靠科技和政策提高自身抵御風險的能力，形成土地流轉風險預防機制。